Kan een democratie zichzelf langs democratische weg afschaffen?

 

Wanneer de democratie zichzelf afschaft — en niemand haar nog kan tegenhouden

Waarom een democratische meerderheid niet het recht mag hebben om de democratie te vernietigen, en waarom onze Grondwet daartegen beter moet beschermen.

Stel je voor.

Er worden verkiezingen gehouden.

Een politieke partij wint overtuigend.

De campagne was fel. Er werd veel beloofd. De partijleider sprak over een noodzakelijke politieke omwenteling, het herstel van de nationale soevereiniteit en het beëindigen van de macht van de gevestigde elite.

Een meerderheid van de kiezers steunt hem.

Hij vormt een regering.

Tot zover functioneert de democratie.

Maar dan begint er iets te veranderen.

De nieuwe regering vindt dat rechters te vaak politieke besluiten tegenhouden. Daarom wil zij meer invloed op rechterlijke benoemingen.

Onafhankelijke toezichthouders zouden onvoldoende democratisch gelegitimeerd zijn. Hun bevoegdheden worden beperkt.

Kritische media worden beschuldigd van politieke vooringenomenheid. Hun financiering komt onder druk te staan.

Oppositiepartijen zouden de besluitvorming frustreren. Hun parlementaire mogelijkheden worden ingeperkt.

En wanneer nieuwe verkiezingen naderen, stelt de regering voor de kiesregels te veranderen.

Steeds met een verklaring.

Steeds met een juridische onderbouwing.

Steeds met steun van een parlementaire meerderheid.

Misschien is iedere maatregel afzonderlijk nog verdedigbaar.

Maar samen veranderen zij de democratie.

De rechter wordt afhankelijker.

De journalistiek voorzichtiger.

De oppositie zwakker.

En de regering steeds moeilijker te controleren.

Er worden nog steeds verkiezingen gehouden.

Burgers mogen nog steeds stemmen.

Het parlement vergadert.

De Grondwet bestaat nog.

Maar kan de regering nog werkelijk worden vervangen?

En belangrijker:

Mag een democratisch gekozen meerderheid de regels zo veranderen dat toekomstige meerderheden haar niet meer kunnen corrigeren?

Dat is de centrale vraag van mijn nieuwe grondwetsvoorstel De democratie die open blijft.

Mijn antwoord is nee.

Want democratie betekent niet dat een tijdelijke meerderheid onbeperkt mag beslissen.

Democratie betekent ook dat de minderheid van vandaag de meerderheid van morgen moet kunnen worden.

Wanneer die mogelijkheid verdwijnt, verdwijnt uiteindelijk de democratie zelf.

Democratie kan verdwijnen zonder staatsgreep

Bij het einde van een democratie denken we vaak aan tanks op straat.

Aan militairen die het parlement bezetten.

Aan een dictator die verkiezingen afschaft.

Aan politieke tegenstanders die worden opgesloten.

Maar de geschiedenis en het hedendaagse politieke onderzoek laten zien dat democratieën ook op een veel minder zichtbare manier kunnen worden uitgehold.

Niet door één dramatische gebeurtenis.

Maar door een opeenvolging van besluiten.

Een wijziging van een benoemingsprocedure.

Een beperking van de onafhankelijkheid van toezichthouders.

Een verandering van het kiesstelsel.

Een nieuwe regel voor politieke partijen.

Een bezuiniging op onafhankelijke media.

Een uitbreiding van noodbevoegdheden.

Of een grondwetswijziging die de regering meer macht geeft en andere instellingen minder mogelijkheden om haar te controleren.

Iedere afzonderlijke stap kan worden voorgesteld als een noodzakelijke bestuurlijke verbetering.

Maar wat gebeurt er wanneer deze stappen elkaar versterken?

Wanneer rechters minder onafhankelijk worden én journalisten minder ruimte krijgen?

Wanneer de oppositie minder mogelijkheden heeft om onderzoek te doen én burgers minder toegang hebben tot betrouwbare informatie?

Wanneer de regering meer bevoegdheden krijgt én de controle op het gebruik daarvan wordt verzwakt?

Dan kan een democratische rechtsstaat langzaam veranderen in een systeem waarin de macht zich steeds verder concentreert.

Het gevaar zit dan niet uitsluitend in de afzonderlijke maatregelen.

Het zit in hun gezamenlijke werking.

Een democratie kan van binnenuit worden afgebroken, terwijl vrijwel iedere stap volgens de bestaande regels wordt gezet.

Juist dat maakt deze ontwikkeling zo gevaarlijk.

Want op welk moment is de grens overschreden?

Wanneer de eerste rechter onder politieke druk komt?

Wanneer de eerste kritische journalist zijn werk niet meer kan doen?

Wanneer de oppositie geen effectief parlementair onderzoek meer kan afdwingen?

Of pas wanneer verkiezingen feitelijk geen machtswisseling meer mogelijk maken?

Een democratische rechtsstaat moet niet hoeven wachten tot dat laatste moment.

De meerderheid heeft niet altijd gelijk

Democratie wordt vaak samengevat in één eenvoudige regel.

De meerderheid beslist.

Die regel is belangrijk.

In een pluralistische samenleving kunnen mensen fundamenteel verschillen over belastingen, migratie, onderwijs, klimaat, economie, veiligheid en de inrichting van publieke voorzieningen.

Niet over ieder onderwerp kan overeenstemming worden bereikt.

Daarom zijn democratische procedures nodig waarmee besluiten kunnen worden genomen, ook wanneer niet iedereen het ermee eens is.

Maar de meerderheidsregel kent grenzen.

Stel dat een meerderheid besluit dat een bepaalde minderheid voortaan niet meer mag stemmen.

Of dat uitsluitend leden van regeringspartijen nog toegang krijgen tot belangrijke publieke functies.

Of dat kritiek op de regering wordt verboden.

Zou dat democratisch zijn omdat een meerderheid ervoor heeft gestemd?

Natuurlijk niet.

Want een meerderheid ontleent haar democratische legitimiteit aan een proces waarin burgers vrij en gelijkwaardig kunnen deelnemen.

Zij kan die legitimiteit niet gebruiken om vervolgens de gelijkwaardigheid van andere burgers af te schaffen.

Dat is de fundamentele paradox van democratische zelfafschaffing.

Een meerderheid kan democratisch aan de macht komen en vervolgens besluiten nemen die toekomstige democratie onmogelijk maken.

Daarom bestaat een democratische rechtsstaat uit meer dan verkiezingen.

Zij vereist ook grondrechten.

Vrijheid van meningsuiting en vereniging.

Politieke pluriformiteit.

Onafhankelijke rechtspraak.

Machtenspreiding.

Effectieve rechtsbescherming.

En de mogelijkheid van vreedzame machtswisseling.

Zonder die voorwaarden wordt meerderheidspolitiek uiteindelijk machtsdominantie.

De oppositie is geen hinderlijke bijzaak

In veel politieke discussies wordt de oppositie voorgesteld als een belemmering voor daadkracht.

Zij zou te veel vragen stellen.

Te veel debatten aanvragen.

Te vaak procedures gebruiken om regeringsbeleid te vertragen.

Maar daarmee wordt de functie van oppositie fundamenteel miskend.

Oppositie is geen gunst van de meerderheid.

Zij is een noodzakelijke voorwaarde voor democratie.

Een regering moet kunnen worden tegengesproken.

Niet alleen door journalisten en maatschappelijke organisaties.

Maar ook door gekozen volksvertegenwoordigers die haar politieke koers afwijzen.

Zij moeten informatie kunnen opvragen.

Onderzoek kunnen verlangen.

Alternatieve voorstellen kunnen indienen.

En kiezers kunnen overtuigen dat een andere politieke richting wenselijk is.

Dat betekent niet dat iedere oppositiepartij het recht heeft om alle besluitvorming eindeloos te blokkeren.

Een regering met democratische steun moet kunnen besturen.

Maar bestuurbaarheid rechtvaardigt niet dat de oppositie haar wezenlijke controlerende functie verliest.

Juist die functie zorgt ervoor dat politieke macht tijdelijk blijft.

De partij die vandaag verliest, moet morgen opnieuw kunnen meedoen.

En zij moet daadwerkelijk kunnen winnen.

Wanneer een meerderheid de mogelijkheden van de oppositie afschaft, beschermt zij niet de democratie. Zij beschermt zichzelf tegen de democratie.

Ook rechters kunnen stap voor stap hun onafhankelijkheid verliezen

Een onafhankelijke rechter is onmisbaar in een democratische rechtsstaat.

Niet omdat rechters altijd gelijk hebben.

Niet omdat zij boven democratische kritiek staan.

Maar omdat ook een democratisch gekozen regering aan het recht gebonden moet blijven.

Stel dat een minister een besluit neemt dat de grondrechten van burgers aantast.

Of dat een wettelijke maatregel onevenredig uitwerkt.

Of dat iemand door de overheid onrechtmatig wordt behandeld.

Dan moet een onafhankelijke rechter kunnen oordelen.

Ook wanneer de uitspraak politiek onwelgevallig is.

Maar rechterlijke onafhankelijkheid kan op verschillende manieren worden verzwakt.

Door politieke invloed op benoemingen.

Door veranderingen van ontslagprocedures.

Door disciplinaire maatregelen.

Door manipulatie van ambtstermijnen.

Of door het beperken van bevoegdheden om overheidshandelen te toetsen.

Soms worden zulke maatregelen gepresenteerd als modernisering.

Of als herstel van democratische controle.

En natuurlijk mag de rechterlijke organisatie worden verbeterd.

Rechters moeten professioneel functioneren, zorgvuldig motiveren en verantwoording afleggen binnen hun institutionele rol.

Maar er is een grens.

Die wordt bereikt wanneer rechters niet langer onafhankelijk kunnen oordelen over degenen die politieke macht uitoefenen.

Want dan verandert het recht.

Van een grens aan politieke macht in een instrument van die macht.

Een rechtsstaat waarin de regering uiteindelijk bepaalt hoe onafhankelijk de rechter mag zijn, beschermt burgers onvoldoende tegen diezelfde regering.

De macht over informatie is minstens zo belangrijk

Democratische zelfafschaffing vereist niet dat alle kritische stemmen onmiddellijk worden verboden.

Het kan ook subtieler.

Door onafhankelijke journalistiek financieel kwetsbaar te maken.

Door toegang tot overheidsinformatie te beperken.

Door publieke omroepen onder politieke druk te plaatsen.

Door wetenschappelijke instellingen afhankelijk te maken van politiek gewenste onderzoeksprogramma's.

Of door de zichtbaarheid van politieke boodschappen via digitale systemen te beïnvloeden.

Dan verandert niet alleen de verdeling van macht.

Ook de publieke werkelijkheid verandert.

Burgers ontvangen minder onafhankelijke informatie over de gevolgen van beleid.

Kritische onderzoeken bereiken minder mensen.

En machtsmisbruik kan langer onzichtbaar blijven.

Dat is waarom mijn voorstel nauw samenhangt met De vrijheid om te weten, waarin ik pleit voor sterkere constitutionele bescherming van onafhankelijke journalistiek, academische vrijheid en toegang tot overheidsinformatie.

Een democratie heeft immers niet alleen verkiezingen nodig.

Zij heeft ook de mogelijkheid nodig om de machthebbers tussen verkiezingen door kritisch te onderzoeken.

Vrije media, onafhankelijke wetenschap, maatschappelijke organisaties en burgers zijn daarbij onmisbaar.

Zij vormen samen een maatschappelijke infrastructuur van kennis en tegenmacht.

Wanneer die infrastructuur wordt afgebroken, blijven verkiezingen misschien bestaan.

Maar worden burgers steeds minder goed in staat gesteld zelfstandig te beoordelen of hun regering nog handelt in hun belang.

Maar Nederland heeft toch een Grondwet?

Dat klopt.

De Nederlandse Grondwet bevat belangrijke waarborgen voor de democratische rechtsstaat.

Grondrechten beschermen individuele en politieke vrijheid.

De Staten-Generaal controleren de regering.

Rechters beschikken over onafhankelijkheidswaarborgen.

En grondwetswijzigingen kunnen niet zomaar met een gewone parlementaire meerderheid worden doorgevoerd.

Artikel 137 van de Grondwet schrijft daarvoor een bijzondere procedure voor.

Een grondwetswijziging moet in twee lezingen worden behandeld.

Tussen beide lezingen vindt een verkiezing van de Tweede Kamer plaats.

In tweede lezing moeten zowel de Tweede als de Eerste Kamer het voorstel aannemen met ten minste twee derden van de uitgebrachte stemmen.

Dat is een belangrijke bescherming.

Zij voorkomt dat een toevallige gewone meerderheid onmiddellijk de Grondwet kan veranderen.

Maar er ontbreekt iets wezenlijks.

De Nederlandse Grondwet bevat geen uitdrukkelijke, nauwkeurig omschreven inhoudelijke grens aan de grondwetsherzieningsmacht.

In beginsel kunnen ook de grondwettelijke waarborgen voor vrije verkiezingen, onafhankelijke rechtspraak en politieke grondrechten via de bestaande herzieningsprocedure worden gewijzigd.

Sinds 2022 bevat onze Grondwet wel een algemene bepaling die de bescherming van grondrechten en de democratische rechtsstaat benadrukt.

Die bepaling heeft constitutionele betekenis.

Maar zij geeft niet precies aan welke wezenlijke democratische voorwaarden nooit mogen worden afgeschaft.

Evenmin bevat zij een afzonderlijke bindende toetsingsprocedure waarmee een ontoelaatbare grondwetsherziening vooraf kan worden tegengehouden.

Dat maakt onze constitutionele bescherming kwetsbaar.

Niet omdat iedere toekomstige regering de democratie zou willen afschaffen.

Maar omdat de Grondwet ook bescherming moet bieden wanneer een politieke meerderheid wél probeert haar machtspositie blijvend veilig te stellen.

Een Grondwet moet niet uitsluitend worden ontworpen voor de situatie waarin machthebbers vrijwillig terughoudend zijn.

Zij moet ook functioneren wanneer die terughoudendheid verdwijnt.

Wat als een tweederdemeerderheid de democratie wil afschaffen?

Sommigen zullen zeggen dat de bestaande tweederdemeerderheid voldoende bescherming biedt.

Zo'n grote meerderheid ontstaat immers niet gemakkelijk.

Bovendien vinden tussentijds verkiezingen plaats.

Waarom zouden we nog meer waarborgen nodig hebben?

Het antwoord is dat ook een grote meerderheid tijdelijk kan zijn.

En dat een grote meerderheid niet automatisch betekent dat iedere voorgestelde maatregel democratisch legitiem is.

Stel dat een uitzonderlijk populaire regering tijdelijk over zeer brede parlementaire steun beschikt.

Zij besluit vervolgens grondwettelijk vast te leggen dat bepaalde oppositiepartijen niet langer aan verkiezingen mogen deelnemen.

Of dat rechterlijke uitspraken over regeringsbeleid door de regering zelf terzijde kunnen worden geschoven.

Zou de democratische legitimiteit van die maatregelen afhangen van de vraag of twee derden van het parlement ermee instemt?

Volgens mij niet.

Want ook een zeer ruime meerderheid kan niet namens toekomstige burgers beslissen dat zij hun politieke vrijheid verliezen.

Dat is de fundamentele grens aan de grondwetsherzieningsmacht.

De democratische meerderheid van vandaag mag niet het recht krijgen om de democratische vrijheid van morgen af te schaffen.

Juist daarom moeten niet alleen de procedures voor grondwetsherziening worden beschermd.

Ook de wezenlijke democratische voorwaarden zelf verdienen constitutionele bescherming.

De les van andere democratieën

Dit probleem is niet nieuw.

Na de ervaringen met het nationaalsocialisme heeft Duitsland ervoor gekozen bepaalde fundamentele constitutionele beginselen bijzondere bescherming te geven.

Artikel 79, derde lid, van het Duitse Grundgesetz bevat de zogenoemde Ewigkeitsklausel.

Die beschermt onder meer de in artikel 1 en artikel 20 neergelegde fundamentele beginselen, waaronder menselijke waardigheid en de democratische en rechtsstatelijke grondstructuur.

De gedachte daarachter is dat een grondwetgever niet onbeperkt bevoegd mag zijn de fundamenten van de constitutionele democratie op te heffen.

Ook andere landen kennen bijzondere grenzen aan grondwetsherziening.

Frankrijk en Italië beschermen bijvoorbeeld de republikeinse regeringsvorm.

Portugal kent een uitgebreider stelsel van materiële grenzen aan grondwetswijzigingen.

En in India heeft het Hooggerechtshof de zogenoemde basic structure doctrine ontwikkeld.

Volgens die leer mag de grondwetsherzieningsmacht niet worden gebruikt om de basisstructuur van de Grondwet te vernietigen.

Deze landen hebben niet allemaal hetzelfde model.

Sommige beschermen specifieke grondwettelijke bepalingen.

Andere beschermen bredere beginselen.

Ook de rol van rechters verschilt.

Maar zij delen een belangrijk inzicht.

Het feit dat een grondwet volgens de regels wordt gewijzigd, betekent niet automatisch dat iedere inhoudelijke wijziging democratisch aanvaardbaar is.

Daarbij moeten we wel oppassen.

Een te omvangrijke onveranderlijke kern kan noodzakelijke constitutionele hervormingen blokkeren.

En wanneer rechters zelf zonder duidelijke grondwettelijke basis bepalen welke beginselen onaantastbaar zijn, kan de democratische legitimiteit onder druk komen te staan.

Daarom pleit ik niet voor het eenvoudig overnemen van één buitenlands model.

Ik stel een Nederlandse regeling voor, waarin de beschermde kern nauwkeurig wordt omschreven en de rechterlijke controle uitdrukkelijk wordt begrensd.

Een nieuwe grondwettelijke grens: artikel 137a

Daarom stel ik een nieuw artikel 137a van de Grondwet voor.

De gedachte is eenvoudig.

Een grondwetswijziging mag de wezenlijke voorwaarden van de democratische rechtsstaat niet opheffen of zo ver beperken dat hun fundamentele betekenis verloren gaat.

Het voorstel beschermt zes samenhangende onderdelen van de democratische kern.

Allereerst de menselijke waardigheid en de gelijkwaardigheid van iedere persoon als rechtssubject en deelnemer aan het politieke proces.

Daarnaast vrije, gelijke, geheime en periodieke verkiezingen, inclusief de mogelijkheid om de politieke macht vreedzaam te laten wisselen.

Verder politieke pluriformiteit, vrije oppositie en de vrijheid om politieke partijen te vormen en daarin actief te zijn.

Ook de wezenlijke inhoud van het kiesrecht en van de vrijheden van meningsuiting, informatie, vereniging, vergadering en betoging wordt beschermd.

Daarbij komt de gebondenheid van overheidsmacht aan de Grondwet en de wet, met voldoende spreiding en wederzijdse begrenzing van de wetgevende, bestuurlijke en rechterlijke macht.

Ten slotte beschermt het voorstel onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak en effectieve toegang tot rechtsbescherming.

Dit zijn geen willekeurig gekozen onderwerpen.

Het zijn voorwaarden die noodzakelijk zijn om democratische macht te kunnen verkrijgen, onderzoeken, bekritiseren, begrenzen en vervangen.

Zonder vrije verkiezingen kan een regering niet democratisch worden gekozen.

Zonder oppositie bestaat geen werkelijke politieke concurrentie.

Zonder vrijheid van meningsuiting kunnen burgers machthebbers niet openlijk bekritiseren.

Zonder onafhankelijke rechtspraak kunnen grondrechten onvoldoende tegen politieke macht worden beschermd.

En zonder effectieve rechtsbescherming dreigen rechten slechts papieren beloften te blijven.

Daarom moeten juist deze voorwaarden een bijzondere plaats in onze constitutionele orde krijgen.

Niet als onveranderlijke politieke beleidskeuzes.

Maar als bescherming van de mogelijkheid om toekomstige beleidskeuzes democratisch te blijven veranderen.

Betekent dit dat de Grondwet nooit meer mag veranderen?

Nee.

En dat onderscheid is cruciaal.

Ik pleit niet voor een Grondwet die de samenleving voor altijd vastlegt.

Integendeel.

Een samenleving verandert voortdurend.

Nieuwe technologieën, wetenschappelijke inzichten, sociale verhoudingen en maatschappelijke behoeften kunnen nieuwe constitutionele oplossingen noodzakelijk maken.

Daarom moet de Grondwet hervormbaar blijven.

Het kiesstelsel mag worden gewijzigd.

De inrichting van het parlement mag veranderen.

De organisatie van de rechtspraak kan worden aangepast.

Gemeenten en provincies kunnen andere bevoegdheden krijgen.

Een stelsel van sociale zekerheid kan worden hervormd.

Ook de economische ordening en maatschappelijke instituties moeten onderwerp van democratische discussie kunnen blijven.

Maar al die veranderingen moeten plaatsvinden binnen een fundamentele grens.

Zij mogen de mogelijkheden van burgers om toekomstige machthebbers vrij en gelijkwaardig te beoordelen en te corrigeren niet vernietigen.

Dat betekent bijvoorbeeld dat de wijze waarop rechters worden benoemd kan veranderen.

Maar niet dat rechters hun onafhankelijkheid verliezen.

Dat de verkiezingsprocedure kan worden vernieuwd.

Maar niet dat vrije verkiezingen feitelijk worden afgeschaft.

Dat de organisatie van het parlement kan veranderen.

Maar niet dat politieke oppositie structureel onmogelijk wordt gemaakt.

De Grondwet moet niet beschermen dat alles blijft zoals het is. Zij moet beschermen dat de samenleving zichzelf kan blijven veranderen.

Niet iedere aantasting is hetzelfde

Een belangrijke keuze in mijn voorstel is het onderscheid tussen ontoelaatbare grondwetswijzigingen en ingrijpende maar op zichzelf toelaatbare wijzigingen.

Sommige voorstellen gaan zo ver dat de wezenlijke inhoud van een beschermde democratische voorwaarde verloren gaat.

Denk aan het afschaffen van periodieke verkiezingen.

Of het opheffen van onafhankelijke rechtspraak.

Dergelijke wijzigingen zouden niet mogen worden aangenomen.

Andere voorstellen kunnen een democratische voorwaarde wel wezenlijk veranderen, zonder haar af te schaffen.

Denk aan een ingrijpende reorganisatie van de rechterlijke macht waarbij de onafhankelijkheid behouden blijft.

Of een fundamentele hervorming van het kiesstelsel die de vrijheid en gelijkwaardigheid van verkiezingen respecteert.

Zulke voorstellen hoeven niet verboden te worden.

Maar zij verdienen wel een bijzonder zorgvuldige behandeling.

Daarom introduceert artikel 137a voor deze categorie een verzwaarde grondwetsherzieningsprocedure.

In mijn voorkeursmodel moet een dergelijk voorstel in eerste lezing worden aangenomen met ten minste twee derden van het grondwettelijke aantal leden van iedere Kamer.

In tweede lezing wordt een meerderheid van ten minste drie vierden van het grondwettelijke aantal leden van iedere Kamer vereist.

Dat is aanzienlijk zwaarder dan de huidige algemene procedure.

Bewust.

Want wanneer de voorwaarden waaronder alle toekomstige democratische besluitvorming plaatsvindt wezenlijk worden gewijzigd, is bredere en duurzamere politieke overeenstemming gerechtvaardigd.

Tegelijkertijd mag deze drempel niet op iedere gewone institutionele verandering worden toegepast.

Anders wordt constitutionele hervorming onnodig moeilijk.

Daarom moet vooraf onafhankelijk worden beoordeeld of de verzwaarde procedure werkelijk nodig is.

Wie bewaakt de grens?

Hier ontstaat een lastige vraag.

Wie bepaalt of een grondwetswijziging de democratische kern aantast?

De regering zelf?

Het parlement?

Een onafhankelijke commissie?

Of een rechter?

Wanneer uitsluitend regering en parlement hierover beslissen, ontstaat een fundamenteel probleem.

Want zij kunnen zelf belang hebben bij de voorgestelde uitbreiding of concentratie van macht.

Daarom stel ik voorafgaande toetsing door een onafhankelijk Constitutioneel Hof voor.

Het Hof krijgt daarbij twee onderscheiden taken.

Voordat in eerste lezing over een grondwetswijziging wordt gestemd, beoordeelt het of de bijzondere verzwaarde procedure van artikel 137a van toepassing is.

Vervolgens toetst het na de eerste lezing, maar vóór de definitieve besluitvorming in tweede lezing, of het voorstel de beschermde democratische kern ontoelaatbaar aantast.

De oordelen zijn bindend.

Wanneer het Hof vaststelt dat een voorstel de wezenlijke inhoud van een beschermde democratische voorwaarde vernietigt, kan het voorstel niet verder worden behandeld of aangenomen.

Maar ook hier bestaat een belangrijke grens.

Het Constitutioneel Hof mag niet bepalen welk politiek beleid het beste is.

Het mag geen eigen ideale staatsinrichting opleggen.

Het mag geen politieke programma's schrijven.

En het mag de beschermde lijst niet zelfstandig uitbreiden met nieuwe onderwerpen die het politiek of maatschappelijk belangrijk vindt.

Zijn taak is het bewaken van nauwkeurig omschreven constitutionele ondergrenzen.

Een Constitutioneel Hof moet de democratie beschermen tegen zelfafschaffing, niet de plaats innemen van de democratische wetgever.

Ook de beschermer van de democratie moet worden begrensd

Er bestaat namelijk een reëel gevaar.

Wanneer een Constitutioneel Hof veel macht krijgt, kan het zelf een instelling worden die democratische veranderingen blokkeert.

Dat risico mogen we niet onderschatten.

Wie benoemt de rechters?

Welke politieke of juridische overtuigingen spelen bij die benoemingen een rol?

Hoe wordt voorkomen dat het Hof zijn eigen opvattingen over de ideale samenleving tot constitutionele normen verheft?

En wat gebeurt er wanneer rechters fundamenteel verschillend denken over de grenzen van democratische verandering?

Daarom moet de rechterlijke bevoegdheid zorgvuldig worden afgebakend.

Het Hof moet werken met een limitatief omschreven democratische kern.

Het moet zijn oordelen openbaar en zorgvuldig motiveren.

Het moet rekening houden met de redelijke voorzienbaarheid van de gevolgen van een herziening.

En het mag niet op basis van louter speculatieve risico's legitieme constitutionele vernieuwing onmogelijk maken.

De onafhankelijkheid van het Hof moet bovendien worden beschermd door passende benoemingsprocedures, ambtstermijnen, rechtspositionele waarborgen en transparantie.

Ook de toegang tot de procedure en de behandelingstermijnen moeten wettelijk worden geregeld.

Het doel is geen rechterlijk bestuur.

Het doel is rechtsbescherming tegen het verlies van de voorwaarden waaronder democratisch bestuur mogelijk blijft.

Het gevaar van duizend kleine veranderingen

Een bijzondere moeilijkheid ontstaat wanneer democratische erosie niet via één grote wijziging plaatsvindt.

Maar via een reeks kleinere maatregelen.

Stel dat een regering drie grondwetswijzigingen voorstelt.

Het eerste voorstel verandert de benoemingsprocedure voor rechters.

Het tweede vergroot de disciplinaire bevoegdheden ten opzichte van rechters.

Het derde beperkt de mogelijkheden om overheidshandelen constitutioneel te toetsen.

Afzonderlijk lijken de maatregelen misschien verdedigbaar.

Maar samen kunnen zij de rechterlijke onafhankelijkheid ernstig aantasten.

Hetzelfde geldt voor verkiezingen.

Een nieuwe kiesdrempel.

Strengere eisen aan kandidaatstelling.

Beperkingen op partijfinanciering.

Minder toegang tot onafhankelijke informatie.

Eén wijziging hoeft niet doorslaggevend te zijn.

Maar samen kunnen zulke maatregelen politieke concurrentie structureel verminderen.

Daarom mag constitutionele toetsing niet uitsluitend kijken naar de letterlijke tekst van één voorstel.

Zij moet ook rekening kunnen houden met de redelijkerwijs voorzienbare gevolgen en met de samenhang tussen aanhangige grondwetsherzieningen.

Dat betekent niet dat de rechter op basis van vermoedens over iedere mogelijke toekomstige ontwikkeling mag ingrijpen.

Er moet een voldoende concreet verband bestaan tussen de voorgestelde wijzigingen en de aantasting van een beschermde democratische voorwaarde.

Maar de Grondwet moet wel bescherming bieden tegen het bewust verdelen van één ingrijpende aantasting over meerdere afzonderlijke voorstellen.

Een democratie kan immers ook verdwijnen zonder dat iemand ooit een wet indient met als titel: 'Afschaffing van de democratie'.

De bescherming mag zelf niet worden afgeschaft

Een democratische meerderheid die de beschermde kern wil aantasten, zou anders eenvoudig een omweg kunnen kiezen.

Eerst wordt artikel 137a afgeschaft.

Daarna worden de grondrechten, verkiezingen of rechterlijke onafhankelijkheid gewijzigd.

Dan zou de constitutionele bescherming weinig betekenis hebben.

Daarom bevat mijn voorstel ook een waarborg tegen deze vorm van omzeiling.

Artikel 137a en de regeling voor voorafgaande constitutionele toetsing mogen alleen worden gewijzigd wanneer ten minste gelijkwaardige bescherming van de democratische kern behouden blijft.

Dat betekent niet dat het huidige voorstel zelf eeuwig onveranderlijk moet zijn.

Ook de inrichting van constitutionele toetsing kan in de toekomst worden verbeterd.

Misschien ontstaat er een beter model.

Misschien kan een andere institutionele vorm dezelfde bescherming effectiever waarborgen.

Die mogelijkheid moet openblijven.

Maar de bescherming mag niet ongemerkt worden uitgehold of afgeschaft.

Het gaat niet om het beschermen van één tekst.

Het gaat om het beschermen van een blijvende constitutionele functie.

Een weerbare democratie mag geen instrument tegen de oppositie worden

Tot nu toe hebben we vooral gekeken naar de bescherming van democratie tegen machthebbers die haar willen uithollen.

Maar er bestaat ook een tegenovergesteld gevaar.

Wat gebeurt er wanneer een regering beweert dat haar politieke tegenstanders een bedreiging vormen voor de democratie?

Stel dat een partij de bestaande economische orde radicaal wil veranderen.

Of pleit voor de afschaffing van de monarchie.

Of een geheel andere inrichting van het parlement voorstelt.

Of de bevoegdheden van de Europese Unie fundamenteel wil herzien.

Mag zo'n partij dan worden uitgesloten omdat haar ideeën afwijken van de bestaande constitutionele orde?

Nee.

Radicale politieke verandering behoort tot de democratische vrijheid.

Ook scherpe kritiek op de Grondwet en bestaande instituties moet mogelijk blijven.

Een democratie die alleen politieke opvattingen beschermt die binnen het bestaande systeem passen, is niet werkelijk vrij.

Dat onderscheid is essentieel voor de gedachte van de weerbare democratie.

Een weerbare democratie mag zich beschermen tegen politieke bewegingen die aantoonbaar de voorwaarden voor vrije en gelijkwaardige democratische concurrentie willen beëindigen.

Maar zij mag het begrip democratische zelfverdediging niet gebruiken om legitieme oppositie het zwijgen op te leggen.

Dat vraagt om nauwkeurige criteria.

Om overtuigend bewijs.

Om noodzakelijkheid en evenredigheid.

En om onafhankelijke rechtsbescherming.

Een partijverbod of beperking van politieke rechten kan nooit uitsluitend worden gebaseerd op het feit dat een politieke stroming onwelgevallig, controversieel of radicaal is.

Bovendien creëert artikel 137a zelf geen nieuwe algemene bevoegdheid om partijen te verbieden.

Het beschermt de wezenlijke democratische voorwaarden bij grondwetsherziening.

Het beschermen van de democratie mag nooit een excuus worden om de politieke vrijheid van andersdenkenden af te schaffen.

Anders dreigt de verdediging van de democratie precies datgene te vernietigen wat zij zou moeten beschermen.

Ook het volk kan niet onbeperkt over de rechten van anderen beschikken

Soms wordt voorgesteld om fundamentele constitutionele kwesties rechtstreeks aan de bevolking voor te leggen.

Waarom zouden rechters of parlementariërs mogen beslissen over de grenzen van democratische macht, terwijl het volk uiteindelijk de bron van democratische legitimiteit is?

Die vraag verdient serieus antwoord.

Referenda kunnen bijdragen aan democratische participatie en publieke betrokkenheid.

Daarom heb ik in mijn andere grondwetsvoorstellen ook een zorgvuldig begrensd correctief referendum voorgesteld.

Maar een referendum lost niet ieder constitutioneel probleem op.

Stel dat een meerderheid van de kiezers bij referendum besluit dat een minderheid voortaan geen gelijke politieke rechten meer heeft.

Wordt dat besluit daardoor democratisch gerechtvaardigd?

Volgens mij niet.

Want ook directe democratische besluitvorming veronderstelt menselijke waardigheid en politieke gelijkwaardigheid.

Een tijdelijke volksmeerderheid mag de rechten van minderheden en de mogelijkheden van toekomstige meerderheden niet vernietigen.

Daarom kiest mijn voorstel voor artikel 137a niet voor een verplicht referendum.

De combinatie van twee parlementaire lezingen, tussentijdse verkiezingen, verzwaarde meerderheden en onafhankelijke constitutionele toetsing biedt al een bijzondere beschermingsstructuur.

Aanvullende volksbekrachtiging kan bij bepaalde ingrijpende wijzigingen worden overwogen.

Maar ook dan moet vooraf worden vastgesteld dat de beschermde democratische kern behouden blijft.

De democratische wil van vandaag kan niet dienen als rechtvaardiging om de democratische vrijheid van morgen af te schaffen.

Waarom dit past binnen mijn mens- en samenlevingswordingsmodel

Achter dit voorstel ligt een fundamentelere vraag.

Waarom beschermen wij eigenlijk de democratische rechtsstaat?

Is dat omdat wij bepaalde instituties belangrijk vinden?

Omdat wij gewend zijn aan parlementen, verkiezingen, politieke partijen en rechters?

Of omdat deze instituties noodzakelijk zijn voor de vrijheid en ontwikkeling van mensen?

Mijn mens- en samenlevingswordingsmodel vertrekt vanuit dat laatste uitgangspunt.

Mensen zijn geen geïsoleerde individuen die buiten de samenleving bestaan.

Zij ontwikkelen zich in relaties met anderen, binnen maatschappelijke instituties en onder invloed van historische, culturele, economische en ecologische omstandigheden.

Hun autonomie, mogelijkheden en opvattingen veranderen voortdurend.

Dat geldt ook voor samenlevingen.

Wat wij vandaag als wenselijk of rechtvaardig beschouwen, kan morgen opnieuw moeten worden onderzocht.

Nieuwe kennis kan bestaande aannames weerleggen.

Maatschappelijke ervaringen kunnen laten zien dat instituties tekortschieten.

En nieuwe generaties kunnen andere prioriteiten stellen dan hun voorgangers.

Daarom moet een menselijke samenleving zich kunnen ontwikkelen.

Zij moet fouten kunnen erkennen.

Macht kunnen herverdelen.

Onrecht kunnen herstellen.

En bestaande instituties kunnen hervormen.

Maar daarvoor zijn vrijheid, gelijkwaardigheid, participatie en rechtsbescherming noodzakelijk.

Wanneer mensen hun politieke rechten verliezen, kunnen zij hun samenleving niet meer gelijkwaardig mede vormgeven.

Wanneer de oppositie wordt uitgeschakeld, verdwijnt de mogelijkheid van vreedzame politieke verandering.

Wanneer de rechtspraak afhankelijk wordt van de regering, verzwakt de bescherming tegen machtsmisbruik.

En wanneer informatie en publieke kritiek worden onderdrukt, verliezen burgers het vermogen om bestaande verhoudingen zelfstandig te beoordelen.

Vanuit het mens- en samenlevingswordingsmodel is democratische zelfafschaffing daarom meer dan een institutioneel probleem.

Zij raakt rechtstreeks aan de voorwaarden voor menselijke ontwikkeling.

Wie de democratie afsluit, beperkt niet alleen de politieke rechten van huidige burgers. Hij ontneemt ook toekomstige mensen de mogelijkheid om hun eigen samenleving vrij en gelijkwaardig vorm te geven.

Dat is waarom democratische openheid constitutionele bescherming verdient.

Een corrigeerbare democratie is sterker dan een almachtige meerderheid

Binnen mijn bredere constitutionele hervormingsproject staat het idee van een polycentrisch corrigeerbare democratie centraal.

Dat betekent dat politieke macht niet volledig bij één instelling of één meerderheid wordt geconcentreerd.

Verkiezingen geven democratische legitimiteit.

Het parlement vertegenwoordigt burgers en controleert de regering.

Rechters beschermen de grenzen van het recht.

Onafhankelijke toezichthouders onderzoeken machtsmisbruik.

Journalisten maken maatschappelijke problemen zichtbaar.

Wetenschappers toetsen aannames en onderzoeken gevolgen.

Maatschappelijke organisaties vertegenwoordigen uiteenlopende belangen en ervaringen.

En burgers kunnen ook tussen verkiezingen invloed uitoefenen.

Geen van deze instituties beschikt over alle kennis.

Geen van hen heeft altijd gelijk.

Geen van hen mag alle macht naar zich toetrekken.

Juist hun onderlinge wisselwerking maakt democratische zelfcorrectie mogelijk.

Daarom is de gedachte achter artikel 137a niet dat bestaande instituties voor altijd in hun huidige vorm moeten blijven bestaan.

Het uitgangspunt is dat hun wezenlijke democratische functies behouden moeten blijven.

Een rechterlijke organisatie kan veranderen zolang onafhankelijke rechtspraak gewaarborgd blijft.

Een parlementair stelsel kan worden hervormd zolang werkelijke vertegenwoordiging, oppositie en controle mogelijk blijven.

Een kiesstelsel kan worden aangepast zolang vrije en gelijkwaardige verkiezingen en vreedzame machtswisseling verzekerd blijven.

Zo wordt de democratie niet onveranderlijk gemaakt.

Zij wordt beschermd tegen het verlies van haar vermogen om zichzelf te veranderen.

Dat is de kern van een polycentrisch corrigeerbare democratie: geen enkele machthebber mag de mogelijkheid opheffen om zijn eigen macht te laten onderzoeken, begrenzen en corrigeren.

Maar kan een grondwetsartikel de democratie werkelijk redden?

Er blijft een terechte vraag.

Kan artikel 137a voorkomen dat een democratie wordt uitgehold?

Niet volledig.

Geen enkele grondwettelijke bepaling kan garanderen dat politieke machthebbers zich altijd aan democratische beginselen houden.

Ook een Constitutioneel Hof kan onder druk komen te staan.

Een politieke meerderheid kan proberen onafhankelijke instellingen te verzwakken.

En wanneer een samenleving haar vertrouwen in democratische waarden volledig verliest, zullen juridische waarborgen alleen onvoldoende zijn.

Democratie heeft ook een maatschappelijke cultuur nodig.

Burgers die kritisch blijven nadenken.

Journalisten die machthebbers durven onderzoeken.

Wetenschappers die onafhankelijke kennis ontwikkelen.

Ambtenaren die het recht en het publieke belang serieus nemen.

Politieke partijen die hun tegenstanders als legitieme deelnemers aan het democratische proces erkennen.

En bestuurders die accepteren dat zij kunnen verliezen.

Daarom is democratische weerbaarheid nooit uitsluitend een juridische opgave.

Zij is ook een maatschappelijke, culturele en institutionele verantwoordelijkheid.

Maar dat betekent niet dat juridische bescherming overbodig is.

Integendeel.

Juist omdat democratische normen onder druk kunnen komen te staan, moeten essentiële waarborgen zo duidelijk mogelijk zijn vastgelegd.

Een Grondwet moet niet afhankelijk zijn van de veronderstelling dat toekomstige machthebbers altijd goede bedoelingen hebben.

Zij moet bescherming bieden wanneer politieke belangen, machtsconcentratie en maatschappelijke spanningen die goede bedoelingen verdringen.

Artikel 137a is dus geen garantie tegen iedere vorm van democratische erosie.

Het is een aanvullende waarborg tegen een specifieke en fundamentele bedreiging: het misbruiken van de grondwetsherzieningsmacht om de voorwaarden voor toekomstige democratie te vernietigen.

Waarom dit voorstel meer is dan een juridische technische wijziging

Op het eerste gezicht lijkt artikel 137a een ingewikkeld staatsrechtelijk voorstel.

Een aanvullende bepaling over de grondwetsherzieningsprocedure.

Met bijzondere meerderheden, constitutionele toetsing en afgebakende materiële normen.

Maar daarachter staat een eenvoudige menselijke vraag.

Mag iemand die vandaag politieke macht bezit, de vrijheid van anderen om morgen die macht te betwisten afschaffen?

Mag een parlementaire meerderheid bepalen dat toekomstige generaties minder democratische mogelijkheden krijgen?

Mag de regering haar eigen machtspositie beschermen door de onafhankelijkheid van rechters, politieke oppositie en andere controleorganen uit te hollen?

En mag zij daarvoor de Grondwet gebruiken?

Mijn antwoord is nee.

Niet omdat ik de huidige politieke of institutionele ordening als ideaal beschouw.

Niet omdat bestaande politieke partijen bijzondere bescherming verdienen.

En evenmin omdat rechters boven de democratie zouden staan.

Maar omdat democratie alleen betekenis heeft wanneer politieke macht tijdelijk, begrensd en corrigeerbaar blijft.

Dat uitgangspunt moet ook gelden voor de bevoegdheid om de Grondwet zelf te veranderen.

Daarom bevat mijn voorstel drie wezenlijke waarborgen.

Een uitdrukkelijke grens tegen het afschaffen van de beschermde democratische kern.

Een verzwaarde parlementaire procedure voor ingrijpende, maar toelaatbare wijzigingen van die kern.

En voorafgaande, bindende toetsing door een onafhankelijk Constitutioneel Hof.

Samen moeten deze waarborgen voorkomen dat constitutionele democratie wordt gereduceerd tot het formeel naleven van procedures waarmee de democratische vrijheid zelf wordt vernietigd.

De kern is eenvoudig

Een democratie is niet sterk omdat een meerderheid haar wil kan opleggen.

Zij is sterk wanneer die meerderheid haar macht verantwoord uitoefent en kan worden gecorrigeerd.

Wanneer verkiezingen vrij blijven.

Wanneer de oppositie kan blijven spreken.

Wanneer politieke partijen daadwerkelijk kunnen concurreren.

Wanneer burgers vrij kunnen demonstreren.

Wanneer journalisten en wetenschappers onafhankelijk onderzoek kunnen doen.

Wanneer rechters de regering kunnen tegenspreken.

Wanneer grondrechten niet afhankelijk worden van de politieke voorkeur van de machthebbers.

Wanneer publieke macht aan het recht gebonden blijft.

En wanneer de minderheid van vandaag de meerderheid van morgen kan worden.

Dat zijn de voorwaarden die mijn voorstel wil beschermen.

Niet om de politieke toekomst vast te leggen.

Maar om te voorkomen dat een tijdelijke meerderheid die toekomst voor anderen afsluit.

Want een samenleving moet kunnen veranderen.

Zij moet andere politieke keuzes kunnen maken.

Zij moet nieuwe instituties kunnen ontwikkelen.

Zij moet leren van historische fouten en nieuwe maatschappelijke inzichten.

En toekomstige generaties moeten over dezelfde fundamentele democratische vrijheid kunnen beschikken als wij.

Daarom moet onze Grondwet niet alleen regels bevatten voor de manier waarop zij kan worden gewijzigd.

Zij moet ook beschermen dat de bevoegdheid tot wijziging niet wordt gebruikt om de vrijheid tot toekomstige democratische verandering op te heffen.

Een meerderheid mag de Grondwet veranderen. Maar zij mag niet bepalen dat toekomstige meerderheden haar niet meer kunnen veranderen.

Dat is de fundamentele gedachte achter De democratie die open blijft.

En daarmee komen we bij de vraag die iedere democratische samenleving zichzelf moet stellen.

Willen wij een democratie waarin een tijdelijke meerderheid uiteindelijk zelfs de vrijheid, oppositie en rechtsbescherming kan afschaffen die haar eigen macht mogelijk hebben gemaakt?

Of willen wij een democratische rechtsstaat die zichzelf kan beschermen, juist om ervoor te zorgen dat mensen ook morgen vrij en gelijkwaardig over hun gezamenlijke toekomst kunnen blijven beslissen?

Voor mij is het antwoord duidelijk.

De democratie moet weerbaar zijn.

Maar zij mag niet verstarren.

Zij moet haar wezenlijke beginselen beschermen.

Maar zij mag legitieme politieke verandering niet onmogelijk maken.

Zij moet grenzen stellen aan macht.

Maar zij mag geen enkele instelling het monopolie geven op de politieke toekomst.

De sterkste democratie is niet de democratie die nooit verandert. Het is de democratie die nooit toestaat dat haar vermogen tot vrije verandering wordt vernietigd.

Daarom moeten wij de Grondwet zo inrichten dat de democratie open blijft.

Niet alleen voor degenen die vandaag de meerderheid vormen.

Maar ook voor degenen die vandaag in de minderheid zijn.

En voor de generaties die na ons komen.

Lees nu het volledige voorstel: (PDF) De democratie die open blijft: Grondwetsvoorstel ter bescherming tegen democratische zelfafschaffing en ter waarborging van blijvende politieke vrijheid, tegenmacht en rechtsbescherming