Moet de Nederlandse Grondwet grondrechten beter beschermen tegen publieke én private macht?

 

Aanleiding

De Nederlandse Grondwet kent geen uniforme regeling voor de werking en beperking van grondrechten. De afzonderlijke grondrechten bevatten uiteenlopende beperkingsformules. Sommige rechten kunnen uitsluitend bij formele wet worden beperkt, andere ook krachtens de wet, terwijl sociale grondrechten vooral als zorgplichten van de overheid zijn geformuleerd. Een algemene constitutionele maatstaf voor noodzakelijkheid, proportionaliteit, positieve verplichtingen en effectieve rechtsbescherming ontbreekt.

Deze verscheidenheid heeft historische verklaringen, maar leidt tot toenemende spanning. Grondrechten worden immers steeds vaker geraakt door complexe vormen van publieke en private machtsuitoefening. Digitalisering, geautomatiseerde besluitvorming, economische concentratie, arbeidsverhoudingen, platformmacht en privatisering maken het moeilijk om bescherming uitsluitend te verbinden aan klassiek overheidshandelen.

Wanneer constitutionele toetsing wordt ingevoerd, wordt deze lacune nog urgenter. De rechter moet dan niet alleen weten welke grondrechten van toepassing zijn, maar ook volgens welke algemene maatstaven beperkingen moeten worden beoordeeld. Zonder een algemene systematiek dreigt een gefragmenteerde rechtspraak, waarbij vergelijkbare beperkingen aan uiteenlopende criteria worden getoetst.

Daarom is een algemene grondrechtenregeling nodig die de afzonderlijke grondrechten met elkaar verbindt, zonder de bijzondere waarborgen van specifieke grondwetsartikelen opzij te zetten.

 

Doelstellingen van een algemene grondrechtenregeling

Een algemene grondrechtenregeling heeft tot doel de samenhang, voorspelbaarheid en effectiviteit van de constitutionele grondrechtenbescherming te versterken. De huidige Grondwet bevat verschillende grondrechten met ieder een eigen formulering, beperkingssystematiek en mate van juridische afdwingbaarheid. Deze verscheidenheid is mede historisch verklaarbaar, maar kan leiden tot onduidelijkheid over de vraag welke algemene verplichtingen voor de overheid uit grondrechten voortvloeien en welke maatstaven moeten worden gehanteerd wanneer grondrechten worden beperkt. Een algemene regeling biedt daarvoor een gemeenschappelijk constitutioneel kader. Zij vervangt de afzonderlijke grondrechten niet, maar bepaalt de uitgangspunten voor hun uitleg, toepassing en bescherming.

De eerste doelstelling is te verduidelijken welke organen en instellingen aan grondrechten zijn gebonden. Grondrechten richten zich in beginsel tot alle onderdelen van de overheid. Zij behoren niet uitsluitend het bestuur te binden, maar ook de formele wetgever, de rechter, decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en andere instellingen die met openbaar gezag zijn bekleed. Deze verduidelijking is in het bijzonder noodzakelijk wanneer constitutionele toetsing van formele wetgeving mogelijk wordt gemaakt. In dat geval moet buiten twijfel staan dat ook de wetgever bij de totstandkoming van wetten de grondrechten in acht moet nemen en dat deze gebondenheid juridisch kan worden getoetst.

De binding aan grondrechten moet bovendien aansluiten bij de veranderende organisatie van publieke macht. Overheidstaken worden steeds vaker uitgevoerd door verzelfstandigde instellingen, samenwerkingsverbanden en private organisaties. De juridische vorm waarin een publieke taak wordt uitgevoerd, mag er niet toe leiden dat constitutionele bescherming verloren gaat. Doorslaggevend behoort daarom niet uitsluitend te zijn of een instelling formeel onderdeel is van de overheid, maar ook of zij openbaar gezag uitoefent, publieke taken vervult of beslissingen neemt die de grondrechten en wezenlijke levensvoorwaarden van burgers ingrijpend kunnen raken.

De tweede doelstelling is het formuleren van een uniforme minimumnorm voor de beperking van grondrechten. De enkele omstandigheid dat een beperking op een wettelijke bevoegdheid berust, is onvoldoende om haar constitutionele rechtvaardiging vast te stellen. Iedere beperking moet een legitiem doel dienen en geschikt zijn om aan de verwezenlijking daarvan bij te dragen. Daarnaast moet worden onderzocht of hetzelfde doel kan worden bereikt met een maatregel die het grondrecht minder zwaar belast. Ten slotte moet een redelijke verhouding bestaan tussen het belang dat met de beperking wordt gediend en de nadelige gevolgen die zij voor de betrokken personen heeft.

Met een dergelijke algemene maatstaf worden noodzakelijkheid en evenredigheid verankerd als constitutionele voorwaarden voor iedere grondrechtenbeperking. Dat bevordert een inhoudelijke beoordeling van overheidsoptreden en voorkomt dat constitutionele toetsing beperkt blijft tot de formele vraag of de wetgever bevoegd was een beperking vast te stellen. De regeling draagt bovendien bij aan de consistentie van wetgeving, bestuur en rechtspraak, doordat vergelijkbare beperkingen volgens een herkenbaar en gemeenschappelijk beoordelingskader worden onderzocht.

De derde doelstelling is de bescherming van de wezenlijke inhoud van grondrechten. Ook een beperking die een legitiem doel dient, mag er niet toe leiden dat het betrokken grondrecht zijn praktische betekenis verliest. Grondrechten bevatten daarom een kern die niet mag worden uitgehold. Zo mag toegang tot de rechter niet door financiële of procedurele belemmeringen feitelijk onmogelijk worden gemaakt, mag privacybescherming niet door permanente en ongerichte surveillance betekenisloos worden en mag bestaanszekerheid niet worden teruggebracht tot een niveau dat onverenigbaar is met een menswaardig bestaan.

De bescherming van de wezenlijke inhoud stelt een uiterste grens aan de beperkingsbevoegdheid van de overheid. Zij brengt tot uitdrukking dat grondrechten niet volledig afhankelijk zijn van politieke belangenafwegingen. De democratische wetgever beschikt over een ruime beoordelings- en beleidsvrijheid, maar kan een grondrecht niet afschaffen of zodanig beperken dat slechts een formele of symbolische garantie resteert. De kernbescherming bewaakt daarmee de normatieve identiteit van de democratische rechtsstaat.

De vierde doelstelling is de erkenning van positieve beschermingsverplichtingen. Grondrechten verplichten de overheid niet alleen zich van ongerechtvaardigde inmenging te onthouden. Onder bepaalde omstandigheden moet zij ook actief optreden om personen tegen aantasting van hun grondrechten te beschermen. Het recht op leven en lichamelijke integriteit kan bijvoorbeeld maatregelen tegen geweld vereisen, terwijl het recht op privacy kan verplichten tot bescherming tegen onrechtmatige gegevensverwerking. Sociale en ecologische grondrechten kunnen aanleiding geven tot maatregelen die bestaanszekerheid, gezondheidsbescherming of een gezonde leefomgeving daadwerkelijk toegankelijk maken.

Positieve verplichtingen zijn eveneens van belang in verhoudingen waarin private partijen aanzienlijke maatschappelijke macht uitoefenen. Digitale platforms, werkgevers, verhuurders, financiële instellingen, zorgaanbieders en andere private organisaties kunnen diepgaand bepalen welke mogelijkheden mensen hebben om te communiceren, te werken, te wonen, zich te ontwikkelen en aan de samenleving deel te nemen. De klassieke tegenstelling tussen publieke en private macht biedt daarom geen toereikende basis meer voor grondrechtenbescherming. Wanneer private machtsuitoefening een reële bedreiging voor grondrechten vormt, kan op de overheid de verplichting rusten om door middel van wetgeving, toezicht en rechtsbescherming een passend beschermingsniveau te waarborgen.

Deze positieve verplichtingen mogen niet als onbeperkte resultaatsverplichtingen worden opgevat. De aard en omvang ervan zijn afhankelijk van de ernst en voorzienbaarheid van het risico, de kwetsbaarheid van betrokken personen, de beschikbare beschermingsmogelijkheden en de gevolgen voor andere grondrechten en publieke belangen. De overheid beschikt bij de keuze van maatregelen doorgaans over beleidsruimte, maar moet kunnen aantonen dat zij relevante risico’s heeft onderkend, belangen zorgvuldig heeft afgewogen en redelijke maatregelen heeft genomen.

De vijfde doelstelling is het waarborgen van effectieve rechtsbescherming en passend rechtsherstel. Grondrechten hebben slechts beperkte betekenis wanneer personen geen reële mogelijkheid hebben om een mogelijke schending aan een onafhankelijke instantie voor te leggen. Effectieve rechtsbescherming vereist daarom niet alleen formele toegang tot de rechter, maar ook begrijpelijke en tijdige procedures, betaalbare rechtsbijstand, voldoende rechterlijke bevoegdheden en een voorziening die daadwerkelijk een einde kan maken aan de schending.

De aard van het rechtsherstel moet aansluiten bij de aard en ernst van de grondrechtenschending. Afhankelijk van de omstandigheden kan herstel bestaan uit vernietiging of schorsing van een besluit, het buiten toepassing laten van een wettelijk voorschrift, beëindiging van onrechtmatig handelen, correctie van persoonsgegevens, herstel van een procedure, schadevergoeding of het treffen van beschermende maatregelen. Waar volledig herstel niet meer mogelijk is, moet een andere effectieve vorm van genoegdoening beschikbaar zijn. Rechtsbescherming dient daarmee niet alleen vast te stellen dat een norm is geschonden, maar zoveel mogelijk de rechtspositie en handelingsmogelijkheden van de betrokkene te herstellen.

De algemene grondrechtenbepalingen functioneren bij dit alles als constitutionele ondergrens. Zij bevatten de minimumeisen waaraan iedere beperking, bescherming en handhaving van grondrechten moet voldoen. Deze algemene bepalingen mogen niet worden gebruikt om bijzondere waarborgen in afzonderlijke grondwetsartikelen te verzwakken. Wanneer een specifiek grondrecht strengere eisen stelt aan de wettelijke grondslag, het toegestane beperkingsdoel, de bevoegde autoriteit of de te volgen procedure, blijven deze eisen onverkort gelden.

De verhouding tussen algemene en bijzondere bepalingen kan aldus worden begrepen als die tussen een gemeenschappelijk minimumniveau en aanvullende specifieke bescherming. De algemene regeling waarborgt samenhang en voorkomt dat grondrechtenbescherming beneden een constitutioneel basisniveau daalt. De afzonderlijke grondrechten kunnen vervolgens, gelet op hun aard en functie, verdergaande garanties bieden. Op deze wijze ontstaat een gelaagd stelsel dat enerzijds uniformiteit en rechtszekerheid bevordert en anderzijds voldoende ruimte laat voor de eigen kenmerken van verschillende grondrechten.

Een algemene grondrechtenregeling vormt daarmee de constitutionele infrastructuur van een samenhangend en corrigeerbaar grondrechtenstelsel. Zij verbindt de binding van publieke macht met materiële beperkingsvoorwaarden, positieve bescherming en effectief rechtsherstel. Grondrechten worden hierdoor niet uitsluitend politieke beginselverklaringen, maar concrete normen voor de inrichting, uitoefening en correctie van publieke en private machtsverhoudingen.

 

Algemene grondrechtenbescherming in internationaal en rechtsvergelijkend perspectief

Een algemene regeling voor de werking, beperking en handhaving van grondrechten is internationaal bezien geen uitzonderlijke constitutionele constructie. In verschillende verdragsstelsels en nationale grondwetten zijn algemene bepalingen opgenomen die vastleggen wie aan grondrechten is gebonden, onder welke voorwaarden deze mogen worden beperkt, welke beschermingsverplichtingen op de overheid rusten en welke rechtsmiddelen bij schending beschikbaar moeten zijn. De wijze waarop deze elementen worden gecombineerd verschilt echter. Sommige rechtsstelsels leggen het accent op de directe binding van alle overheidsorganen, andere op een algemene proportionaliteitstoets, horizontale werking of effectieve rechterlijke remedies. Voor de Nederlandse Grondwet ligt daarom niet één buitenlands model als blauwdruk voor de hand. Een rechtsvergelijkende analyse wijst veeleer in de richting van een samenhangende combinatie van elementen uit verschillende constitutionele tradities.

Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden vormt voor Nederland het meest directe internationale referentiekader. Artikel 1 EVRM verplicht de verdragsstaten om de in het Verdrag opgenomen rechten te verzekeren aan iedereen die onder hun rechtsmacht valt. Anders dan sommige nationale grondwetten bevat het EVRM geen uniforme algemene beperkingsclausule voor alle rechten. Bepalingen zoals de artikelen 8 tot en met 11 bevatten elk een eigen beperkingssystematiek. Een inmenging moet bij de wet zijn voorzien, een van de in het betreffende artikel genoemde legitieme doelen dienen en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft deze voorwaarden uitgewerkt tot een toetsing aan toegankelijkheid en voorzienbaarheid van de wettelijke grondslag, het bestaan van een dringende maatschappelijke behoefte en evenredigheid tussen doel en middel. De afzonderlijke opsomming van beperkingsdoelen heeft daarbij een belangrijke beschermende functie: de overheid kan niet ieder beleidsmatig wenselijk doel aanvoeren om een grondrecht te beperken.

De betekenis van het EVRM is niet beperkt tot negatieve verplichtingen om ongerechtvaardigde overheidsinmenging achterwege te laten. Het Europees Hof heeft uit verschillende verdragsrechten positieve verplichtingen afgeleid. Staten moeten onder bepaalde omstandigheden actief optreden om personen tegen voorzienbare aantastingen van hun rechten te beschermen. Dit kan betrekking hebben op bescherming tegen geweld, ernstige milieu- of gezondheidsrisico’s, onrechtmatige gegevensverwerking of andere vormen van private machtsuitoefening. Grondrechten krijgen langs deze weg indirect betekenis in horizontale verhoudingen. Niet de private partij wordt rechtstreeks verdragsrechtelijk gebonden, maar de staat kan aansprakelijk zijn wanneer hij nalaat een adequaat wettelijk, bestuurlijk en rechterlijk beschermingskader te bieden.

Artikel 13 EVRM vult deze materiële bescherming aan met het recht op een effectief nationaal rechtsmiddel. Het rechtsmiddel hoeft niet steeds door een rechter te worden geboden, maar moet in de gegeven omstandigheden wel toegankelijk, effectief en in staat zijn om de gestelde schending inhoudelijk te onderzoeken en passend herstel te verschaffen. Het EVRM bevestigt daarmee het uitgangspunt dat grondrechtenbescherming niet uitsluitend bestaat uit materiële normen, maar ook uit institutionele en procedurele waarborgen. Een recht dat niet effectief kan worden ingeroepen, verliest immers een belangrijk deel van zijn praktische betekenis.

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kent een meer expliciete algemene systematiek. Artikel 51 bepaalt dat het Handvest de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie bindt en de lidstaten uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Deze begrenzing is voor een nationale grondwet minder geschikt, maar laat wel zien hoe belangrijk het is de adressaten en het toepassingsbereik van grondrechten uitdrukkelijk vast te leggen. Een nationale grondwet behoort immers te verduidelijken dat grondrechten gelden voor de formele wetgever, het bestuur, de rechter en andere instellingen die openbaar gezag uitoefenen.

Artikel 52, eerste lid, van het Handvest bevat een algemene beperkingsclausule. Beperkingen moeten bij wet zijn gesteld, de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Daarmee verbindt het Handvest vier elementen die ook voor een Nederlandse algemene grondrechtenregeling relevant zijn: legaliteit, bescherming van de wezenlijke inhoud, noodzakelijkheid en proportionaliteit. Artikel 47 voegt daaraan het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een onpartijdig gerecht toe. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Het Handvest laat tegelijkertijd een risico van een zeer algemene beperkingsclausule zien. De categorie “doelstellingen van algemeen belang” is potentieel ruim. Wanneer een nationale grondwet een vergelijkbare formulering overneemt, moet worden voorkomen dat vrijwel ieder regulier beleidsdoel als voldoende rechtvaardiging voor een grondrechtenbeperking kan dienen. De algemene beperkingsclausule behoort daarom geen zelfstandige bevoegdheid tot beperking te scheppen. Zij dient uitsluitend de voorwaarden te formuleren waaraan een beperking moet voldoen wanneer de bevoegdheid daartoe uit een specifieke grondwetsbepaling voortvloeit. Indien een afzonderlijk grondrecht slechts bepaalde beperkingsdoelen toestaat of een formele wet vereist, blijven die strengere voorwaarden bepalend.

Een tweede belangrijk vergelijkingspunt is het Duitse Grundgesetz. Artikel 1, derde lid, bepaalt dat de grondrechten de wetgever, de uitvoerende macht en de rechtspraak als rechtstreeks geldend recht binden. Daarmee wordt uitdrukkelijk afstand genomen van de opvatting dat grondrechten slechts politieke opdrachten aan de wetgever zijn. Zij vormen bindende normen voor iedere vorm van overheidsoptreden. Artikel 19, tweede lid, voegt daaraan toe dat in geen geval de wezenlijke inhoud van een grondrecht mag worden aangetast. Artikel 19, vierde lid, waarborgt toegang tot de rechter voor degene wiens rechten door openbaar gezag zijn geschonden[1].

Het Duitse model bevat geen volledig uitgeschreven algemene proportionaliteitsclausule. Het evenredigheidsbeginsel is vooral in de constitutionele rechtspraak ontwikkeld. Daarbij wordt onderzocht of een beperking een legitiem doel dient, geschikt is om dat doel te bereiken, noodzakelijk is omdat geen minder belastend alternatief beschikbaar is en evenredig is in engere zin. De laatste stap vereist een afweging tussen het gewicht van het nagestreefde doel en de ernst van de aantasting van het grondrecht. Het Duitse model maakt daarmee zichtbaar dat een relatief beknopte grondwettelijke tekst kan uitgroeien tot een verfijnde toetsingssystematiek. Voor Nederland, waar constitutionele rechtspraak nog moet worden ontwikkeld, verdient een meer expliciete formulering echter de voorkeur. Zij biedt de wetgever, het bestuur en de rechter vanaf het begin een gemeenschappelijk beoordelingskader.

Ook de doorwerking van grondrechten in private verhoudingen is in Duitsland voornamelijk via de rechtspraak ontwikkeld. Grondrechten gelden daar in beginsel niet rechtstreeks tussen burgers, maar beïnvloeden als objectieve constitutionele waarden de uitleg en ontwikkeling van het privaatrecht. Rechters moeten open normen in het burgerlijke recht, zoals redelijkheid en billijkheid en de maatschappelijke zorgvuldigheid, uitleggen in het licht van grondrechten. Deze indirecte horizontale werking biedt bescherming tegen private macht zonder iedere private partij op dezelfde wijze als de overheid aan alle grondrechten te binden. Voor Nederland is dit een bruikbaar uitgangspunt, omdat het een evenwicht mogelijk maakt tussen bescherming tegen private machtsconcentratie en eerbiediging van de vrijheid van private personen en organisaties.

Een derde model wordt geboden door het Canadese Charter of Rights and Freedoms. Section 32 bepaalt dat het Charter de federale en provinciale wetgever en overheid bindt. Section 1 garandeert de opgenomen rechten en vrijheden, behoudens redelijke beperkingen die bij wet zijn gesteld en aantoonbaar kunnen worden gerechtvaardigd in een vrije en democratische samenleving. In de Canadese constitutionele rechtspraak is deze algemene clausule uitgewerkt tot een gestructureerde proportionaliteitstoets. De overheid moet het gewicht van het nagestreefde doel aantonen, evenals een rationeel verband tussen maatregel en doel, de afwezigheid van minder ingrijpende alternatieven en een evenwichtige verhouding tussen positieve en nadelige gevolgen.

Section 24 van het Canadese Charter bepaalt dat iemand wiens grondrechten zijn geschonden zich tot de rechter kan wenden voor een voorziening die, gelet op de omstandigheden, passend en rechtvaardig is. Deze open remedieformule geeft de rechter ruimte om het rechtsherstel af te stemmen op de aard van de schending. Het Canadese model onderstreept daarmee dat een algemene beperkingsclausule moet worden gekoppeld aan een algemene herstelbevoegdheid. Zonder die koppeling kan de rechter wel een schending vaststellen, maar niet noodzakelijk een effectieve oplossing bieden[2].

Het meest geïntegreerde rechtsvergelijkende voorbeeld is te vinden in de Zuid-Afrikaanse Grondwet. Section 7 bepaalt dat de staat de rechten uit de Bill of Rights moet respecteren, beschermen, bevorderen en verwezenlijken. Hiermee worden negatieve verplichtingen, positieve beschermingsverplichtingen en verwezenlijkingsopdrachten in één algemene bepaling samengebracht. Section 8 bepaalt vervolgens dat de Bill of Rights van toepassing is op al het recht en de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht en alle andere staatsorganen bindt. Een grondrecht kan daarnaast, afhankelijk van de aard van het recht en de daaruit voortvloeiende verplichting, ook natuurlijke en rechtspersonen binden.

Deze genuanceerde horizontale werking is bijzonder relevant voor een Nederlandse algemene grondrechtenregeling. Zij voorkomt enerzijds dat private machtsuitoefening buiten het constitutionele gezichtsveld blijft en anderzijds dat ieder grondrecht zonder differentiatie rechtstreeks tussen private partijen geldt. De aard van het recht, de aard van de verplichting, de machtsverhouding tussen partijen en de gevolgen voor concurrerende grondrechten bepalen de mate van doorwerking.

Section 36 van de Zuid-Afrikaanse Grondwet bevat een algemene beperkingsclausule. Een beperking moet zijn opgenomen in een algemeen geldende rechtsregel en redelijk en gerechtvaardigd zijn in een open en democratische samenleving gebaseerd op menselijke waardigheid, gelijkheid en vrijheid. Bij de beoordeling moeten onder meer de aard van het recht, het belang van het beperkingsdoel, de aard en omvang van de beperking, het verband tussen beperking en doel en de beschikbaarheid van minder beperkende middelen worden betrokken. Section 38 waarborgt vervolgens een ruime toegang tot de rechter wanneer een grondrecht is geschonden of dreigt te worden geschonden. De rechter kan daarbij passende voorzieningen treffen[3].

Het Zuid-Afrikaanse model is eveneens relevant vanwege de samenhang tussen klassieke en sociale grondrechten. Rechten op huisvesting, gezondheidszorg, voedsel, water, sociale zekerheid en onderwijs zijn constitutioneel erkend en juridisch toetsbaar. De overheid moet redelijke wettelijke en andere maatregelen nemen om deze rechten, binnen de beschikbare middelen, geleidelijk te verwezenlijken. De rechter stelt daarbij doorgaans niet zelf een volledig sociaal beleid vast, maar beoordeelt of het gevoerde beleid redelijk, inclusief en voldoende gericht is op personen in urgente of kwetsbare omstandigheden. Deze benadering laat zien dat juridische toetsbaarheid van sociale grondrechten niet noodzakelijk hoeft te leiden tot rechterlijke overname van politieke en budgettaire besluitvorming.

Ook het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten is in dit verband relevant. Artikel 2, eerste lid, verplicht staten om met maximale inzet van beschikbare middelen maatregelen te nemen gericht op de geleidelijke volledige verwezenlijking van de erkende rechten. Deze formulering erkent dat sociale rechten vaak niet onmiddellijk volledig kunnen worden gerealiseerd, maar verlangt wel aantoonbare, doelgerichte en effectieve vooruitgang. Een gebrek aan middelen ontslaat de overheid niet van de verplichting keuzes te motiveren, minimale beschermingsniveaus te bewaken en discriminatie te voorkomen.

Uit deze vergelijking komt een aantal gemeenschappelijke constitutionele uitgangspunten naar voren. Ten eerste worden grondrechten in moderne constitutionele stelsels niet uitsluitend als politieke beginselen, maar als bindende rechtsnormen beschouwd. Ten tweede is de enkele aanwezigheid van een wettelijke grondslag onvoldoende: beperkingen moeten inhoudelijk worden gerechtvaardigd aan de hand van noodzakelijkheid en proportionaliteit. Ten derde wordt de wezenlijke inhoud van grondrechten in verschillende stelsels als uiterste grens aan publieke machtsuitoefening erkend. Ten vierde omvat grondrechtenbescherming steeds vaker positieve verplichtingen en bescherming tegen private machtsuitoefening. Ten vijfde wordt effectieve toegang tot een onafhankelijke rechter, in combinatie met passend rechtsherstel, als noodzakelijk onderdeel van de materiële bescherming beschouwd.

Voor Nederland ligt een hybride model het meest voor de hand. De directe binding van wetgever, bestuur en rechter kan aansluiten bij artikel 1, derde lid, van het Duitse Grundgesetz en section 8 van de Zuid-Afrikaanse Grondwet. De algemene beperkingssystematiek kan elementen ontlenen aan artikel 52 van het EU-Grondrechtenhandvest, section 1 van het Canadese Charter en section 36 van de Zuid-Afrikaanse Grondwet. De bescherming van de wezenlijke inhoud vindt steun in zowel artikel 19, tweede lid, van het Grundgesetz als artikel 52 van het Handvest. Positieve beschermingsverplichtingen kunnen worden vormgegeven naar het Zuid-Afrikaanse model en de jurisprudentie onder het EVRM, terwijl effectieve rechtsbescherming aansluiting kan zoeken bij artikel 13 EVRM, artikel 47 van het Handvest en artikel 19, vierde lid, van het Grundgesetz.

Rechtsvergelijking pleit echter niet voor onverkorte overname van één buitenlands stelsel. De Nederlandse constitutionele traditie wordt gekenmerkt door specifieke beperkingsclausules, een belangrijke rol voor de formele wetgever en een tot dusver beperkt stelsel van constitutionele toetsing. Een algemene grondrechtenregeling moet daarom als minimumnorm worden ontworpen en niet als algemene bevoegdheid om grondrechten te beperken. Strengere voorwaarden in afzonderlijke grondwetsartikelen moeten blijven gelden. Ook horizontale werking dient niet automatisch en onbeperkt te zijn, maar afhankelijk te worden gemaakt van de aard van het grondrecht, de maatschappelijke machtsverhouding en de betrokken concurrerende rechten.

Internationaal en rechtsvergelijkend bezien vormt de voorgestelde algemene grondrechtenregeling derhalve geen radicale breuk, maar een aansluiting bij een bredere constitutionele ontwikkeling. Zij brengt elementen die in het EVRM, het EU-recht en verschillende nationale grondwetten reeds afzonderlijk of gezamenlijk zijn erkend bijeen in één samenhangend stelsel. De eigen betekenis voor Nederland ligt vooral in de systematische verbinding van publieke gebondenheid, materiële beperkingsvoorwaarden, kernbescherming, positieve verplichtingen, bescherming tegenover private macht en effectief rechtsherstel. Daarmee kan de Grondwet zich ontwikkelen van een verzameling deels losstaande waarborgen tot een coherent en operationeel kader voor de begrenzing en correctie van macht.

Lees het gehele voorstel: https://www.researchgate.net/publication/413753392_Voorstel_voor_een_algemene_grondrechtenregeling

---

[1] https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/englisch_gg.html

[2] https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/const/

[3] https://www.justice.gov.za/constitution/SAConstitution-web-eng-02.pdf