Wat blijft er van de democratische rechtsstaat over wanneer de overheid invloed kan uitoefenen op de instellingen die haar moeten controleren?
Huidige
constitutionele regeling
1 Hoofdstuk 4 van de Grondwet
Hoofdstuk 4 van de
Grondwet draagt het opschrift Raad van State, Algemene Rekenkamer, Nationale
ombudsman en vaste colleges van advies. Het hoofdstuk brengt daarmee
instituties bijeen die alle buiten de klassieke indeling van regering,
parlement en rechtspraak vallen, maar onderling sterk verschillende functies
vervullen. De Raad van State adviseert over wetgeving en verdragen en vervult
daarnaast een bestuursrechtelijke rechtsprekende functie. De Algemene
Rekenkamer onderzoekt het financiële beheer en de besteding van publieke
middelen. De Nationale ombudsman onderzoekt gedragingen van bestuursorganen
vanuit het perspectief van behoorlijkheid. Vaste adviescolleges leveren
onafhankelijke deskundigheid voor wetgeving en bestuur.
De samenvoeging in één
hoofdstuk berust dus niet op een uniforme institutionele categorie. Hoofdstuk 4
bevat zowel een adviesorgaan, een financieel controleorgaan, een
ombudsvoorziening als een algemene grondslag voor vaste adviescolleges. De
instituties verschillen in taak, samenstelling, benoeming, rechtsgevolgen en
verhouding tot regering en parlement. Wat hen verbindt, is vooral dat zij
bijdragen aan de kwaliteit, controleerbaarheid en corrigeerbaarheid van het
openbaar bestuur zonder zelf volledig op te gaan in de politiek-bestuurlijke
hoofdstructuur.
De Grondwet kent echter
geen algemene categorie van onafhankelijke rechtsstatelijke controleorganen.
Moderne instellingen die toezicht houden op gegevensverwerking, mensenrechten,
verkiezingen, markten, klokkenluiders, veiligheidsdiensten of algoritmische
systemen kunnen niet onder een gemeenschappelijke constitutionele bepaling
worden gebracht. Zij zijn afhankelijk van afzonderlijke wettelijke regelingen,
die uiteenlopende waarborgen bevatten en door de gewone wetgever relatief
eenvoudig kunnen worden gewijzigd.
Ook functioneel ontbreekt
een algemene systematiek. Advisering richt zich op de kwaliteit van voorgenomen
beleid en wetgeving. Financieel onderzoek ziet op rechtmatigheid, doelmatigheid
en doeltreffendheid van publieke bestedingen. Ombudstoezicht beoordeelt de
behoorlijkheid van overheidsgedrag en de verhouding tussen burger en overheid.
Gespecialiseerd toezicht kan daarnaast handhavend, sanctionerend, certificerend
of systeemgericht zijn. De huidige Grondwet bepaalt niet welke kenmerken maken
dat een dergelijke controlefunctie constitutionele bescherming verdient.
Artikel 80 regelt de
openbaarmaking van adviezen van de in hoofdstuk 4 bedoelde colleges. Het
bepaalt tevens dat adviezen over door de regering ingediende wetsvoorstellen in
beginsel aan de Staten-Generaal worden overgelegd. Deze bepaling ondersteunt de
openbaarheid van constitutionele advisering, maar is geen algemene publicatie-
en opvolgingsregeling voor alle onderzoeksrapporten van toezichthouders en
controleorganen. Zij bevat evenmin een verplichting voor regering of parlement
om inhoudelijk op adviezen en rapporten te reageren.
2 Artikelen 76–78: Algemene Rekenkamer
Artikel 76 belast de
Algemene Rekenkamer met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het
Rijk. Daarmee is haar kernfunctie constitutioneel verankerd. Deze formulering
weerspiegelt de historische oorsprong van de Rekenkamer als externe controleur
van het financiële beheer van de staat. Zij ondersteunt het budgetrecht van de
Staten-Generaal door onafhankelijk te onderzoeken of publieke middelen
overeenkomstig de begroting en de toepasselijke regels zijn besteed.
De moderne controletaak
is breder dan de tekst van artikel 76 doet vermoeden. Op grond van de
Comptabiliteitswet 2016 onderzoekt de Algemene Rekenkamer niet alleen de
financiële rechtmatigheid, maar ook de doelmatigheid en doeltreffendheid van
beleid. Zij kan beoordelen of publieke middelen het beoogde resultaat
opleveren, of organisaties behoorlijk functioneren en of regering en parlement
over voldoende verantwoordingsinformatie beschikken.
Voor een effectieve
taakuitoefening heeft de Rekenkamer uitgebreide toegang tot informatie nodig.
Dat betreft niet alleen informatie bij ministeries, maar ook gegevens bij
instellingen die wettelijke taken uitvoeren, publieke middelen ontvangen of op
afstand van het Rijk publieke verantwoordelijkheid dragen. Naarmate publieke
taken worden uitgevoerd door zelfstandige bestuursorganen, rechtspersonen met
een wettelijke taak en private organisaties, wordt deze functionele reikwijdte
belangrijker. De controletaak moet de publieke middelen en
verantwoordelijkheden kunnen volgen, ook wanneer deze organisatorisch buiten
een ministerie zijn geplaatst. De Comptabiliteitswet regelt deze ruimere
bevoegdheden; de Grondwet zelf doet dat slechts zeer algemeen.
Artikel 77 bevat sterke
persoonlijke onafhankelijkheidswaarborgen. De leden worden bij koninklijk
besluit voor het leven benoemd uit een voordracht van drie personen die door de
Tweede Kamer wordt opgemaakt. Ontslag op eigen verzoek en wegens het bereiken
van de wettelijke leeftijd is mogelijk; in andere wettelijk bepaalde gevallen
kan alleen de Hoge Raad tot schorsing of ontslag overgaan. Daarmee zijn
benoeming en rechtspositie niet uitsluitend afhankelijk van de regering.
Artikel 78 draagt de
wetgever op de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer te regelen. Ook kunnen bij wet aanvullende taken worden opgedragen.
Deze constructie combineert constitutionele continuïteit met wettelijke
aanpasbaarheid. De gewone wetgever kan de controletaak verbreden en
moderniseren, maar kan de Rekenkamer niet zonder grondwetswijziging afschaffen
of haar constitutionele kerntaak wegnemen.
De grondwettelijke
omschrijving blijft niettemin beperkt. Zij noemt niet uitdrukkelijk de
onafhankelijkheid, toegang tot informatie, financiële autonomie, openbare
rapportage of controle op doelmatigheid en doeltreffendheid. Deze waarborgen
volgen grotendeels uit de wetgeving en de staatsrechtelijke positie als Hoog
College van Staat. Een modernere formulering zou de constitutionele
controletaak beter kunnen laten aansluiten bij de verspreiding van publieke
middelen over uitvoeringsorganisaties en private taakuitvoerders.
Decentrale rekenkamers
staan niet in een hiërarchische verhouding tot de Algemene Rekenkamer.
Gemeentelijke en provinciale rekenkamers ontlenen hun positie aan de
Gemeentewet en de Provinciewet en onderzoeken het bestuur van hun eigen
decentrale overheid. Zij vervullen een vergelijkbare controlefunctie, maar
genieten geen overeenkomstige rechtstreekse grondwettelijke bescherming.
Artikel 124 beschermt de autonomie en het medebewind van gemeenten en
provincies, maar regelt hun rekenkamers niet afzonderlijk.
3 Artikel 78a: Nationale ombudsman
Artikel 78a bepaalt dat
de Nationale ombudsman op verzoek of uit eigen beweging onderzoek verricht naar
gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en andere bij of krachtens de wet
aangewezen bestuursorganen. De bevoegdheid tot onderzoek uit eigen beweging is
bijzonder belangrijk voor structurele problemen. Zij maakt het mogelijk
meerdere klachten en signalen samen te brengen en achterliggende oorzaken te
onderzoeken zonder dat ieder getroffen individu afzonderlijk een volledige
procedure hoeft te voeren.
Het onderzoek van de
ombudsman is niet beperkt tot strikte rechtmatigheid. Centraal staat de
behoorlijkheid van overheidshandelen. Een gedraging kan formeel binnen een
wettelijke bevoegdheid vallen en toch onbehoorlijk zijn wegens gebrekkige
communicatie, onvoldoende voortvarendheid, gebrek aan maatwerk, onevenredige
hardheid of het niet serieus behandelen van een burger. De ombudsfunctie vult
rechterlijke controle daarmee aan: zij beoordeelt niet alleen of de overheid
juridisch mocht handelen, maar ook hoe zij zich tegenover burgers behoort te
gedragen.
De Nationale ombudsman
wordt door de Tweede Kamer benoemd voor een wettelijk bepaalde termijn. Ook de
substituut-ombudsman wordt door de Tweede Kamer benoemd. Schorsing en ontslag
kunnen alleen plaatsvinden door de Tweede Kamer en op bij de wet aangewezen
gronden. Deze constructie beschermt de ombudsman tegen hiërarchische
afhankelijkheid van de regering.
De wet regelt de
bevoegdheid, werkwijze en rechtspositie en kan aanvullende taken opdragen. Zo
zijn binnen de ombudsorganisatie bijzondere functies voor kinderen en veteranen
ontwikkeld. De Algemene wet bestuursrecht bevat regels over de behandeling van klachten
en ombudsonderzoek. De Nationale ombudsman gebruikt individuele klachten
daarnaast als informatiebron voor onderzoek naar structurele knelpunten.
Gemeenten kunnen
beschikken over een eigen ombudsman of ombudscommissie, maar kunnen ook onder
de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen. Lokale ombudsvoorzieningen
sluiten aan bij decentrale verantwoordelijkheid en lokale kennis. De kwaliteit
en onafhankelijkheid mogen echter niet afhankelijk worden van incidentele
lokale politieke bereidheid of ontoereikende middelen. Een landelijke
ondergrens blijft daarom nodig.
De oordelen en
aanbevelingen van de ombudsman zijn in beginsel niet juridisch bindend. Hun
werking berust op gezag, openbaarheid, overtuigingskracht en politieke
verantwoording. Dat past bij de aard van de ombudsfunctie, die
oplossingsgericht en aanvullend op formele rechtsbescherming is. Niet-bindend
mag echter niet betekenen dat bestuursorganen rapporten zonder inhoudelijke
reactie kunnen negeren.
De Grondwet kent geen
algemene reactieplicht. Zij verplicht bestuursorganen, regering en parlement
niet binnen een bepaalde termijn te reageren, aanbevelingen gemotiveerd te
aanvaarden of af te wijzen of over herstelmaatregelen te rapporteren. Daardoor
is de institutionele onafhankelijkheid van de ombudsman sterker beschermd dan
de doorwerking van zijn bevindingen.
4 Andere bestaande controleorganen
Naast de constitutioneel
genoemde instellingen bestaat een breed en heterogeen stelsel van wettelijke
controleorganen. Hun positie verschilt naar functie, rechtsgrondslag en
verhouding tot de ministeriële verantwoordelijkheid.
De Autoriteit
Persoonsgegevens is een bij wet ingestelde onafhankelijke toezichthouder die
mede uitvoering geeft aan de eisen van het Unierecht. Haar onafhankelijkheid is
essentieel omdat zij toezicht houdt op zowel private ondernemingen als
overheidsorganisaties en ministers. Zij beschikt over onderzoeks-, correctie-
en sanctiebevoegdheden. Haar positie is wettelijk en Europeesrechtelijk
beschermd, maar niet afzonderlijk in de Nederlandse Grondwet verankerd.
Benoeming, financiering, personele capaciteit en organisatorische ondersteuning
blijven daardoor mede afhankelijk van nationale wettelijke en budgettaire
besluitvorming.
Het College voor de
Rechten van de Mens onderzoekt, adviseert, rapporteert en oordeelt onder meer
over gelijke behandeling. Het vervult een brede mensenrechtenfunctie, maar zijn
oordelen in discriminatiezaken zijn niet gelijk aan bindende rechterlijke uitspraken.
De effectiviteit van het College hangt daardoor mede af van openbaarheid,
deskundigheid, toegang voor burgers en de bereidheid van overheid en private
partijen om aan zijn oordelen gevolg te geven.
De Kiesraad heeft een
bijzondere positie als deskundig verkiezingsorgaan en centraal stembureau bij
verschillende verkiezingen. Zijn taak raakt rechtstreeks aan de legitimiteit
van de democratische macht. Juist daarom zijn onafhankelijkheid, continuïteit,
technische deskundigheid en bescherming tegen partijpolitieke beïnvloeding van
bijzonder belang. De Grondwet noemt de Kiesraad echter niet en bevat geen
algemene norm voor onafhankelijk verkiezingstoezicht.
Het Huis voor
klokkenluiders combineert advisering, onderzoek en ondersteuning rondom
meldingen van maatschappelijke misstanden. De wettelijke positionering moet
waarborgen dat onderzoek kan plaatsvinden zonder afhankelijkheid van de
organisatie waarop de melding betrekking heeft. De effectiviteit wordt mede
bepaald door toegang tot informatie, bescherming van melders,
onderzoekscapaciteit en opvolging van aanbevelingen. Constitutionele waarborgen
hiervoor ontbreken.
Rijksinspecties houden
toezicht op uiteenlopende sectoren, zoals zorg, onderwijs, arbeid, veiligheid
en leefomgeving. Een deel is organisatorisch ondergebracht bij een ministerie.
Sommige inspecties beschikken over wettelijk omschreven onafhankelijkheid bij
onderzoek en rapportage; andere zijn sterker ingebed in de departementale
hiërarchie. De minister blijft politiek verantwoordelijk, maar mag de
feitenvaststelling en inhoudelijke conclusies van onafhankelijk toezicht niet
naar politieke behoefte kunnen bepalen. De huidige Grondwet biedt geen algemene
maatstaf voor deze verhouding.
Markttoezichthouders
zoals financiële en mededingingstoezichthouders beschikken doorgaans over
gespecialiseerde onderzoeks- en sanctiebevoegdheden. Hun onafhankelijkheid kan
mede voortvloeien uit Unierechtelijke eisen. Tegelijkertijd verschillen zij in
rechtsvorm, financiering, benoemingsprocedure en verantwoordingsrelatie. Tegen
hun bindende besluiten staat doorgaans bestuursrechtelijke rechtsbescherming
open. Dat onderscheidt hen van controleorganen die uitsluitend adviseren of
rapporteren.
Gemeentelijke en
provinciale rekenkamers en lokale ombudsvoorzieningen vervullen
controlefuncties binnen het decentrale bestuur. Zij worden bij wet geregeld,
maar hun constitutionele bescherming is indirect. De autonomie van decentrale
overheden rechtvaardigt ruimte voor inrichting en werkwijze, terwijl landelijke
minimumwaarborgen nodig kunnen zijn voor onafhankelijkheid, informatie en
voldoende middelen.
Commissies van toezicht
bestaan onder meer in sectoren waarin personen zich in een afhankelijke of
gesloten omgeving bevinden. Zij kunnen toezicht houden op detentie,
zorginstellingen of andere vormen van vrijheidsbeperking. Hun effectiviteit
hangt af van onbelemmerde toegang, vertrouwelijke communicatie, deskundigheid
en bescherming tegen beïnvloeding door de instelling waarop zij toezicht
houden.
Voor de veiligheids- en
inlichtingendiensten bestaan gespecialiseerde vormen van voorafgaande en
achteraf uitgeoefende controle. Geheimhouding, nationale veiligheid en
ingrijpende surveillancebevoegdheden stellen bijzondere eisen aan toegang tot
gerubriceerde informatie, technische expertise en onafhankelijke
oordeelsvorming. Openbaarheid kan hier niet onbeperkt zijn, maar geheimhouding
mag onafhankelijke controle niet illusoir maken.
De Europese regulering
van algoritmen en artificiële intelligentie brengt ten slotte nieuwe
toezichtstaken mee. Deze zullen deels bij bestaande en deels bij
gespecialiseerde bevoegde autoriteiten worden ondergebracht. De samenloop met
gegevensbescherming, consumentenrecht, markttoezicht, grondrechten en sectorale
regulering vereist samenwerking en heldere taakafbakening.
De bestaande
controleorganen kunnen daarom niet onder één organisatorisch model worden
gebracht. Wel kunnen zij worden beoordeeld aan de hand van gemeenschappelijke
kenmerken:
- een voldoende precieze wettelijke grondslag;
- een benoemingsprocedure die politieke
toe-eigening beperkt;
- objectieve en limitatieve ontslaggronden;
- functionele autonomie bij onderzoek en
oordeelsvorming;
- toereikende en stabiele financiering;
- toegang tot relevante informatie, personen,
systemen en locaties;
- passende onderzoeks- en zo nodig
sanctiebevoegdheden;
- zelfstandige openbare rapportage;
- effectieve rechtsbescherming tegen bindende
besluiten;
- democratische verantwoording zonder
inhoudelijke politieke onderwerping.
De gewenste combinatie
verschilt per orgaan. Een ombudsman behoeft geen bestuurlijke boetebevoegdheid
en een markttoezichthouder hoeft niet dezelfde benoemingsconstructie te hebben
als de Algemene Rekenkamer. Het ontbreken van constitutionele minimumwaarborgen
maakt het echter mogelijk dat instellingen met een essentiële rechtsstatelijke
taak financieel, organisatorisch of bevoegdheidsmatig worden verzwakt zonder
dat daarvoor een bijzondere constitutionele rechtvaardiging nodig is.
5 Het Openbaar Ministerie in de huidige rechtsorde
De Grondwet bevat geen
expliciete bepaling over het Openbaar Ministerie. Hoofdstuk 6 regelt de
rechtspraak en de rechterlijke macht, maar omschrijft niet de taken,
onafhankelijkheid en verantwoordingsrelaties van het OM. De institutionele
positie berust hoofdzakelijk op de Wet op de rechterlijke organisatie en het
Wetboek van Strafvordering.
Artikel 124 Wet RO belast
het Openbaar Ministerie met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en
met andere bij de wet vastgestelde taken. Het College van procureurs-generaal
staat aan het hoofd van het OM. Het OM bestaat uit het parket-generaal en
verschillende parketten, waar officieren van justitie, advocaten-generaal en
andere medewerkers hun taken uitoefenen. Het College kan algemene en bijzondere
aanwijzingen geven binnen de organisatie[1].
Het OM heeft gezag over
de strafrechtelijke opsporing, beslist over vervolging en vertegenwoordigt de
publieke vervolgingsfunctie ter terechtzitting. Het opportuniteitsbeginsel
geeft ruimte om van vervolging af te zien op gronden aan het algemeen belang ontleend.
Deze ruimte maakt prioritering en een op de omstandigheden afgestemde afdoening
mogelijk, maar brengt tevens een grote selectiemacht mee.
Met de strafbeschikking
kan het OM in wettelijk bepaalde gevallen zelf een sanctie opleggen. De
betrokkene kan daartegen verzet instellen, waarna rechterlijke behandeling
volgt. De strafbeschikking maakt het OM niet tot rechter, maar brengt wel mee
dat een strafrechtelijke reactie kan worden opgelegd zonder voorafgaande
rechterlijke beslissing. Dat versterkt de noodzaak van zorgvuldige
bewijsbeoordeling, begrijpelijke informatie en effectieve toegang tot verzet.
Leden van het OM worden
in de Wet RO tot de rechterlijke ambtenaren gerekend, maar zij zijn geen
rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast. Het OM bevindt zich aldus
binnen de rechterlijke organisatie, terwijl het geen onafhankelijke rechter is.
Het treedt op als vervolgende instantie en moet tegelijk bijdragen aan een
rechtmatige en evenwichtige strafrechtspleging.
De minister is politiek
verantwoordelijk voor het OM en de strafrechtelijke handhaving. Die
verantwoordelijkheid omvat in ieder geval wetgeving, begroting, organisatie,
capaciteit, algemene beleidsprioriteiten en het functioneren van de
strafrechtketen. De Staten-Generaal kunnen de minister daarover ter
verantwoording roepen. Deze ministeriële verantwoordelijkheid biedt
democratische controle, maar roept de vraag op hoe ver politieke sturing in
individuele strafzaken mag reiken.
6 Ministeriële aanwijzingsbevoegdheid
Artikel 127 Wet RO
bepaalt dat de minister algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven over de
uitoefening van de taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie. Algemene
aanwijzingen kunnen betrekking hebben op vervolgingsbeleid, prioriteiten en algemene
werkwijzen. Bijzondere aanwijzingen kunnen een concreet opsporingsonderzoek of
een concrete vervolgingsbeslissing betreffen.
Voor aanwijzingen in
individuele zaken bevat artikel 128 aanvullende procedurele waarborgen. Voordat
de minister een aanwijzing geeft over de opsporing of vervolging van strafbare
feiten, moet het College van procureurs-generaal in de gelegenheid worden gesteld
zijn zienswijze kenbaar te maken. De voorgenomen aanwijzing en de motivering
daarvan worden schriftelijk aan het College meegedeeld. De zienswijze van het
College is eveneens schriftelijk en gemotiveerd. De definitieve aanwijzing moet
in beginsel schriftelijk en gemotiveerd worden gegeven.
Alleen wanneer spoed
schriftelijke vastlegging vooraf onmogelijk maakt, kan een aanwijzing mondeling
worden gegeven. Zij moet dan zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen een week
op schrift worden gesteld. Daarmee wordt voorkomen dat informele interventies
buiten iedere documentatie blijven, al kan een wettelijke schriftelijkheidseis
informele politieke invloed niet volledig uitsluiten.
De aanwijzing, de
voorgenomen aanwijzing en de zienswijze van het College worden in beginsel bij
de processtukken gevoegd. Wanneer het belang van de staat zich daartegen
verzet, kan volledige voeging achterwege blijven, maar moet uit de
processtukken wel blijken dat een aanwijzing is gegeven. Bij een aanwijzing om
niet of niet verder op te sporen of te vervolgen, moet de minister bovendien de
beide Kamers zo spoedig mogelijk informeren, voor zover verstrekking niet in
strijd is met het belang van de staat[2].
Deze regeling bevat een
opmerkelijke asymmetrie. Voor een aanwijzing om niet te vervolgen bestaat een
specifieke parlementaire informatieplicht. Voor een aanwijzing om wel te
vervolgen ontbreekt een overeenkomstige algemene verplichting tot onmiddellijke
parlementaire kennisgeving, hoewel ook zo’n aanwijzing politiek en
rechtsstatelijk zeer ingrijpend kan zijn. Voeging bij de processtukken maakt
rechterlijke en processuele controle mogelijk, maar vervangt niet noodzakelijk
de democratische verantwoording over het gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid.
Vertrouwelijkheid kan
gerechtvaardigd zijn vanwege een lopend onderzoek, privacy, staatsveiligheid,
opsporingsbelangen of bescherming van betrokken personen. Zij mag echter niet
tot gevolg hebben dat aanwijzingen permanent aan iedere controle worden onttrokken.
Uitgestelde, gedeeltelijke of vertrouwelijke informatieverstrekking is
constitutioneel beter verdedigbaar dan volledige onzichtbaarheid.
Van de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid wordt in de praktijk slechts zeer terughoudend
gebruikgemaakt. De principiële betekenis wordt daardoor niet weggenomen. Het
bestaan van de bevoegdheid kan in politiek gevoelige zaken de schijn wekken dat
vervolging of niet-vervolging uiteindelijk door een bewindspersoon kan worden
bepaald. Ook zonder formele aanwijzing kunnen informatieverzoeken, overleg en
publieke uitspraken druk uitoefenen.
Omgekeerd vormt de
geringe frequentie een argument tegen de veronderstelling dat de huidige
verhouding noodzakelijkerwijs tot voortdurende politieke sturing leidt. Het
constitutionele vraagstuk betreft vooral de institutionele mogelijkheid en de
kwetsbaarheid in uitzonderlijke, politiek geladen zaken. Juist voor zulke
situaties moet de Grondwet robuust zijn.
7 Bestaande rechtsbescherming tegen vervolgingsbeslissingen
Tijdens het strafproces
controleert de rechter de rechtmatigheid van het strafvorderlijke optreden, de
ontvankelijkheid van het OM, de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van het
bewijs en de eerbiediging van het recht op een eerlijk proces. De verdediging
kan verweren voeren over dwangmiddelen, bewijsverkrijging, gelijkheid van
procespartijen, vervolgingsbeletselen en overschrijding van processuele normen.
De beslissing om te
vervolgen wordt echter niet volledig door de rechter overgedaan. Het OM
beschikt binnen de grenzen van de wet over beleids- en beoordelingsruimte.
Beginselen van een behoorlijke procesorde, waaronder het verbod van willekeur,
het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, begrenzen deze ruimte.
Niet-ontvankelijkheid van het OM is een uitzonderlijk rechtsgevolg en niet
iedere onzorgvuldigheid of beleidsafwijking leidt daartoe.
Tegen de beslissing om
niet te vervolgen bestaat de beklagprocedure van artikel 12 Wetboek van
Strafvordering. Een rechtstreeks belanghebbende, veelal een slachtoffer of
nabestaande, kan bij het gerechtshof beklag doen. Het hof kan na onderzoek
bevelen dat alsnog wordt vervolgd. Deze procedure vormt een belangrijke
rechterlijke correctie op het vervolgingsmonopolie en beschermt slachtoffers
tegen een ongemotiveerd of onvoldoende onderzocht sepot[3].
Tegen een
strafbeschikking kan de verdachte verzet instellen. Daardoor kan de zaak alsnog
aan de strafrechter worden voorgelegd. De effectiviteit daarvan veronderstelt
dat de verdachte tijdig, begrijpelijk en daadwerkelijk wordt geïnformeerd over
de strafbeschikking, de gevolgen van berusting en de termijn voor verzet. Voor
kwetsbare of niet-juridisch bijgestane personen kan die toegang in de praktijk
problematisch zijn.
Interne hiërarchische
controle vindt plaats binnen het OM. Het College van procureurs-generaal staat
aan het hoofd van de organisatie en kan algemene en bijzondere aanwijzingen
geven. Hoofdofficieren en andere leidinggevenden bewaken beleid, kwaliteit en
consistentie. Deze interne controle bevordert rechtseenheid, maar vormt geen
onafhankelijke externe rechtsbescherming.
De mogelijkheden om het
enkele besluit een opsporingsonderzoek te starten rechtstreeks aan te vechten
zijn beperkt. Specifieke dwangmiddelen kunnen afzonderlijk rechterlijk worden
getoetst en tijdens een latere strafprocedure kunnen rechtmatigheidsverweren
worden gevoerd. Het bestaan van een onderzoek kan echter al ingrijpende
gevolgen hebben voor privacy, reputatie, onderneming of politieke positie, ook
wanneer uiteindelijk geen vervolging plaatsvindt.
Slachtoffers hebben
belang bij effectieve opsporing, informatie, participatie en bescherming tegen
willekeurige niet-vervolging. Verdachten hebben recht op de onschuldpresumptie,
rechtsbijstand, bescherming tegen onevenredige dwangmiddelen, een voortvarende
procedure en een onafhankelijke rechter. Een constitutioneel evenwicht moet
beide posities beschermen. Versterking van de onafhankelijkheid van het OM mag
niet leiden tot een verminderde corrigeerbaarheid van vervolgingsbeslissingen.
Politieke
verantwoordelijkheid vormt ten slotte geen individueel rechtsmiddel. Het
parlement kan de minister aanspreken op beleid, capaciteit en functioneren,
maar kan geen rechterlijk rechtsherstel verlenen aan een onterecht vervolgde
verdachte of een slachtoffer van een ondeugdelijk sepot. Politieke, interne en
rechterlijke controle hebben daarom elk een eigen functie.
8 Constitutionele lacunes
De huidige regeling biedt
geen algemene constitutionele minimumpositie voor onafhankelijke
toezichthouders en controleorganen. De Grondwet beschermt enkele historisch
gevestigde instituties, maar bevat geen criteria voor de selectie van andere
organen die vanwege hun rechtsstatelijke functie bijzondere bescherming
verdienen. Daardoor ontbreekt een systematisch verband tussen de aard van de
gecontroleerde macht en de vereiste mate van onafhankelijkheid.
Ook institutionele
onafhankelijkheid is niet algemeen geregeld. Er bestaan geen overkoepelende
constitutionele eisen voor benoeming, ambtsduur, schorsing, ontslag,
onderzoeksautonomie of bescherming tegen inhoudelijke aanwijzingen. Evenmin
waarborgt de Grondwet voldoende en stabiele middelen. Een instelling kan
formeel onafhankelijk zijn, maar praktisch worden beperkt door onvoldoende
personeel, gebrekkige technische expertise of financiële afhankelijkheid.
Een algemene informatie-
en onderzoekswaarborg ontbreekt eveneens. Controleorganen moeten voor hun taak
soms toegang hebben tot ministeries, uitvoeringsorganisaties, geheime
informatie, algoritmen, private contracten en instellingen op afstand. De
huidige bevoegdheden zijn per sector geregeld en sluiten niet altijd op elkaar
aan. Ook samenwerking tussen toezichthouders, gezamenlijke onderzoeken en
veilige informatie-uitwisseling zijn niet constitutioneel geordend.
De opvolging van
rapporten is nauwelijks gewaarborgd. De Grondwet kent geen algemene
reactietermijn, behandelplicht of verplichting tot een herstelplan. Daardoor
kan openbaarmaking plaatsvinden zonder aantoonbare institutionele correctie. De
constitutionele bescherming van een controleorgaan blijft onvolledig wanneer
zijn bevindingen structureel zonder gemotiveerde reactie kunnen worden
genegeerd.
Ten aanzien van het
Openbaar Ministerie is de lacune fundamenteler. Een instelling die beslist over
opsporing, vervolging en buitengerechtelijke sanctionering heeft geen
expliciete grondwettelijke positie. Haar taken, hiërarchie, verhouding tot de
minister en procedurele onafhankelijkheid kunnen door gewone wetgeving worden
gewijzigd.
De bestaande wetgeving
maakt onvoldoende principieel onderscheid tussen algemene politieke
verantwoordelijkheid en individuele vervolgingsonafhankelijkheid. De minister
kan algemene én bijzondere aanwijzingen geven. Procedurele waarborgen maken
deze bevoegdheid controleerbaarder, maar nemen de mogelijkheid van politieke
sturing in concrete zaken niet weg.
Een toekomstige
constitutionele regeling moet daarom twee soorten verantwoordelijkheid
onderscheiden. Algemene vervolgingsprioriteiten, wetgeving, begroting,
organisatie en stelselkwaliteit blijven onderwerpen van ministeriële en
parlementaire verantwoordelijkheid. Beslissingen over opsporing, vervolging,
niet-vervolging en de proceshouding in individuele strafzaken behoren
onafhankelijk, onpartijdig en uitsluitend op basis van het recht, het bewijs en
de omstandigheden van de zaak te worden genomen.
De huidige Grondwet biedt
aldus onvoldoende waarborgen voor zowel moderne controle-instituties als het
Openbaar Ministerie. Een algemene bepaling voor bij wet aangewezen
onafhankelijke rechtsstatelijke controleorganen kan constitutionele
minimumvoorwaarden vastleggen zonder iedere toezichthouder afzonderlijk te
noemen. Voor het OM is een afzonderlijke bepaling nodig die zijn taak,
individuele onafhankelijkheid en democratische verantwoordingsstructuur in
onderlinge samenhang regelt.
Internationaal
en rechtsvergelijkend perspectief
Het internationale en
rechtsvergelijkende materiaal laat geen uniform institutioneel model zien.
Sommige staten verankeren ombudsmannen, rekenkamers, verkiezingsautoriteiten of
het Openbaar Ministerie rechtstreeks in de Grondwet; andere vertrouwen hoofdzakelijk
op gewone wetgeving. Evenmin bestaat één algemeen aanvaard model voor de
verhouding tussen regering en vervolgingsorganisatie. Wel keren dezelfde
minimumvoorwaarden terug: een duidelijke wettelijke grondslag, bescherming
tegen oneigenlijke beïnvloeding, voldoende middelen, toegang tot informatie,
transparante benoeming, openbare verantwoording en effectieve rechterlijke
controle.
Daarbij moet onderscheid
worden gemaakt tussen juridisch bindend Unierecht en verdragsrecht enerzijds en
richtinggevende internationale beginselen anderzijds. De Paris Principles,
Venice Principles, INTOSAI-standaarden en aanbevelingen van de Raad van Europa
zijn niet zonder meer rechtstreeks afdwingbaar. Zij geven wel gezaghebbende
invulling aan institutionele onafhankelijkheid en rechtsstatelijke kwaliteit en
kunnen richting geven aan constitutionele interpretatie en wetgeving.
1 Internationale normen voor controle-instituties
De belangrijkste
internationale normen voor nationale mensenrechteninstituten zijn neergelegd in
de door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties onderschreven Paris
Principles. Deze beginselen verlangen dat een nationaal mensenrechteninstituut
beschikt over een zo breed mogelijk mandaat, dat duidelijk in de Grondwet of
formele wet is vastgelegd. Het instituut moet mensenrechten kunnen onderzoeken,
regering en parlement kunnen adviseren, rapporteren over wetgeving en praktijk,
klachten en signalen kunnen ontvangen en samenwerken met maatschappelijke en
internationale organisaties[4].
Onafhankelijkheid betreft
volgens deze beginselen meer dan het ontbreken van een formele
instructiebevoegdheid. Zij veronderstelt een eigen wettelijk mandaat,
institutionele continuïteit, eigen personeel, toegang tot deskundigheid en
voldoende financiële middelen. De financiering moet een zelfstandig en
effectief functioneren mogelijk maken en mag niet worden gebruikt om
onderzoeken, rapporten of prioriteiten inhoudelijk te beïnvloeden.
Pluralistische
samenstelling vormt een afzonderlijk vereiste. Een mensenrechteninstituut moet
niet uitsluitend het perspectief van regering, bestuur of één professionele
groep weerspiegelen. De samenstelling en werkwijze moeten ruimte bieden aan
maatschappelijke organisaties, wetenschap, juridische beroepen, vakbonden en
groepen wier rechten structureel onder druk staan. Pluralisme kan worden
georganiseerd via de benoemingsprocedure, de samenstelling van het college,
adviesraden, consultatie en structurele participatie.
Een breed mandaat moet
gepaard gaan met toegang tot informatie. Het instituut moet personen kunnen
horen, documenten kunnen opvragen, openbare en zo nodig besloten onderzoeken
kunnen verrichten en uit eigen beweging onderwerpen kunnen agenderen. Geheimhouding
wegens privacy, veiligheid of opsporingsbelangen kan specifieke beperkingen
rechtvaardigen, maar mag niet leiden tot afhankelijkheid van de bereidheid van
het gecontroleerde orgaan om informatie te verstrekken.
Openbare rapportage is
eveneens essentieel. Een controle-instituut moet zelf kunnen bepalen wanneer en
op welke wijze het zijn bevindingen publiceert. Voorafgaande goedkeuring door
een minister of gecontroleerde organisatie is daarmee onverenigbaar. Uitzonderingen
op openbaarheid moeten wettelijk zijn bepaald, beperkt worden uitgelegd en de
mogelijkheid laten vertrouwelijk aan parlement of bevoegde autoriteiten te
rapporteren.
Toegankelijkheid voor
burgers verlangt laagdrempelige procedures, begrijpelijke informatie, fysieke
en digitale bereikbaarheid en waar nodig ondersteuning voor personen met een
beperking, beperkte taalvaardigheid of geringe juridische kennis. Een instituut
dat formeel onafhankelijk is maar voor kwetsbare burgers praktisch onbereikbaar
blijft, voldoet niet aan zijn rechtsstatelijke functie.
Bescherming tegen
willekeurige opheffing of verzwakking volgt uit de vereisten van een stevige
wettelijke grondslag, institutionele continuïteit en onafhankelijke
taakuitoefening. De wetgever mag instituties hervormen, samenvoegen of
vervangen, maar niet uitsluitend met het doel lopend onderzoek te beëindigen,
kritische rapportage te verhinderen of personele onafhankelijkheidswaarborgen
te omzeilen.
Ten slotte benadrukken de
Paris Principles de samenwerking met parlement, maatschappelijke organisaties
en internationale mensenrechtenmechanismen. Onafhankelijkheid betekent geen
institutioneel isolement. Juist door openbare rapportage, parlementaire behandeling
en maatschappelijke participatie kan een controleorgaan onafhankelijke kennis
omzetten in democratische correctie.
2 EU-recht
Het Unierecht stelt voor
verschillende toezichtsdomeinen bindende eisen aan de nationale institutionele
inrichting. Het duidelijkste voorbeeld is gegevensbescherming. Artikel 8, derde
lid, van het EU-Handvest bepaalt dat de naleving van de regels over persoonsgegevens
wordt gecontroleerd door een onafhankelijke autoriteit. Daarmee is
onafhankelijk toezicht zelf onderdeel van het grondrecht op
gegevensbescherming.
Het Hof van Justitie
heeft onafhankelijkheid ruim uitgelegd. Gegevensbeschermingsautoriteiten moeten
hun taken zonder directe of indirecte invloed van buitenaf kunnen vervullen.
Niet alleen instructies van de regering, maar ook bestuurlijk toezicht dat de
objectieve taakuitoefening kan beïnvloeden, kan problematisch zijn.
Onafhankelijkheid sluit wettelijke bevoegdheidsgrenzen, financiële controle op
rechtmatigheid, rechterlijk toezicht en openbare verantwoording niet uit. Zij
verbiedt vooral dat de gecontroleerde overheid of marktpartij de inhoud van
onderzoeken en besluiten kan bepalen[5].
Ook op andere terreinen
verlangt het Unierecht onafhankelijke nationale autoriteiten. Dat geldt in
uiteenlopende vorm voor energie, elektronische communicatie, financiële
markten, mededinging, media, digitale diensten en bepaalde vormen van
veiligheids- en integriteitstoezicht. De precieze eisen verschillen per sector,
maar keren terug in voorschriften over:
- transparante en deskundigheidsgerichte benoeming;
- vooraf bepaalde ambtstermijnen;
- ontslag uitsluitend op objectieve gronden;
- zelfstandige besluitvorming;
- voldoende personeel en technische middelen;
- een herkenbare begrotingspositie;
- bevoegdheden tot informatievergaring,
onderzoek en handhaving;
- samenwerking met Europese en andere nationale
toezichthouders.
Onafhankelijkheid moet
daarbij zowel tegenover de regering als tegenover marktpartijen worden
gewaarborgd. Een toezichthouder die vrij is van ministeriële instructies, maar
afhankelijk is van informatie, personeel of financiering uit de gecontroleerde
sector, blijft kwetsbaar voor beïnvloeding. Hetzelfde geldt wanneer bestuurders
na hun ambtstermijn zonder beperkingen kunnen overstappen naar ondernemingen
waarop zij toezicht hielden.
Europese
samenwerkingsnetwerken dragen bij aan consistente toepassing bij
grensoverschrijdende markten en gegevensstromen. Nationale toezichthouders
wisselen informatie uit, nemen deel aan gezamenlijke onderzoeken en stemmen de
uitleg van Europese normen af. Zo verlangt het Europese elektriciteitsrecht
samenwerking tussen onafhankelijke nationale regulerende autoriteiten wanneer
maatregelen grensoverschrijdende effecten hebben[6].
Doeltreffend toezicht is
een zelfstandige eis. Het bestaan van een formeel onafhankelijke autoriteit is
onvoldoende wanneer zij niet beschikt over personeel, expertise, gegevens of
sanctiemogelijkheden om haar taak daadwerkelijk te vervullen. Nationale budgettaire
autonomie blijft bestaan, maar mag niet worden gebruikt om de uitoefening van
Unierechtelijke toezichtstaken praktisch onmogelijk te maken.
Artikel 47 van het
Handvest vult deze institutionele waarborgen aan. Personen en ondernemingen
moeten een effectief rechtsmiddel hebben tegen bindende besluiten en sancties
van toezichthouders. Onafhankelijk toezicht kan rechterlijke rechtsbescherming
daarom niet vervangen. Het moet daar juist mee worden verbonden:
toezichthouders moeten kunnen optreden tegen schendingen, terwijl een
onafhankelijke rechter hun bevoegdheidsuitoefening, feitenvaststelling,
motivering en evenredigheid kan toetsen.
Het Unierecht laat de
lidstaten doorgaans ruimte bij de keuze van rechtsvorm en organisatorische
inbedding. Deze nationale institutionele autonomie wordt echter begrensd door
specifieke Europese onafhankelijkheidseisen en de beginselen van gelijkwaardigheid
en doeltreffendheid. Nederland kan dus zelf bepalen of een taak bij een
zelfstandig bestuursorgaan, college of andere autoriteit wordt ondergebracht,
maar niet afwijken van de minimumwaarborgen die het Unierecht voor die taak
verlangt.
3 Raad van Europa en rechtsstaat
De Venice Principles
vormen het belangrijkste Europese referentiekader voor ombudsinstituties. Zij
benadrukken onafhankelijkheid, objectiviteit, transparantie, onpartijdigheid en
toegankelijkheid. Een ombudsman behoort een stevige, bij voorkeur constitutionele
grondslag te hebben, via een openbare en pluralistische procedure te worden
geselecteerd en voor een voldoende lange ambtstermijn te worden benoemd.
Voortijdig ontslag mag alleen op duidelijk omschreven en zwaarwegende gronden
plaatsvinden[7].
Financiële
onafhankelijkheid wordt daarin uitdrukkelijk als inhoudelijke waarborg
behandeld. De ombudsman moet invloed kunnen uitoefenen op de eigen
begrotingsraming, over voldoende personeel beschikken en medewerkers
zelfstandig kunnen selecteren. Financiële controle mag toezien op
rechtmatigheid, maar niet bepalen welke onderzoeken of beleidsprioriteiten
binnen het mandaat worden gekozen. Een lopende begroting behoort niet selectief
te kunnen worden verlaagd als reactie op onwelgevallige rapportage.
Voor rekenkamers en
andere hoogste auditinstellingen zijn vooral de Lima- en Mexicoverklaringen van
INTOSAI relevant. Zij verlangen een duidelijke constitutionele of wettelijke
grondslag, functionele en organisatorische onafhankelijkheid, onbelemmerde toegang
tot relevante informatie en de bevoegdheid zelfstandig over
onderzoeksresultaten te rapporteren. De Mexico Declaration noemt tijdige,
directe en kosteloze toegang tot alle noodzakelijke documenten als een
kernelement van effectief financieel toezicht[8].
De Raad van Europa heeft
daarnaast normen ontwikkeld voor de bescherming van klokkenluiders. Melders
moeten beschikken over veilige interne en externe meldkanalen en worden
beschermd tegen ontslag, intimidatie, degradatie en andere vormen van
benadeling. Onafhankelijke externe instanties moeten meldingen vertrouwelijk
kunnen ontvangen en serieus kunnen onderzoeken. De Europese
Klokkenluidersrichtlijn versterkt deze verplichtingen door te verlangen dat
bevoegde autoriteiten over onafhankelijke en autonome externe meldkanalen en
voldoende middelen beschikken.
Onafhankelijke
controle-instituties zijn ook van belang voor bredere rechtsstatelijke
checks-and-balances. Democratische erosie vindt niet alleen plaats door
openlijke afschaffing van verkiezingen of rechtspraak. Zij kan ook ontstaan
door benoemingsprocedures te politiseren, budgetten te verlagen,
onderzoeksbevoegdheden te beperken, toegang tot informatie te blokkeren of
kritische instituties samen te voegen met organen die onder regeringsgezag
staan. Constitutionele en wettelijke bescherming moet daarom niet alleen
formele afschaffing, maar ook geleidelijke functionele uitholling adresseren.
Bij de uitvoering van
rechterlijke uitspraken kunnen ombudsmannen, mensenrechteninstituten en
rekenkamers eveneens een aanvullende rol vervullen. Zij kunnen onderzoeken of
structurele oorzaken zijn weggenomen, of vergelijkbare gevallen worden
herbeoordeeld en of herstelprogramma’s daadwerkelijk functioneren. Zij nemen de
verantwoordelijkheid van regering, parlement en rechter niet over, maar kunnen
informatie leveren over de feitelijke naleving en terugkerende
systeemproblemen.
4 Internationale normen voor het Openbaar Ministerie
Internationale normen
schrijven niet voor dat iedere vervolgingsorganisatie op dezelfde wijze van de
regering moet worden afgescheiden. Zowel relatief autonome als hiërarchisch
onder de uitvoerende macht geplaatste modellen komen voor. De VN-Guidelines on
the Role of Prosecutors en Aanbeveling Rec(2000)19 van het Comité van Ministers
van de Raad van Europa formuleren daarom vooral functionele waarborgen:
aanklagers moeten rechtmatig, eerlijk, consistent en onpartijdig handelen en
moeten worden beschermd tegen ongeoorloofde politieke, persoonlijke en
economische druk[9].
Vervolgingsbeslissingen
moeten berusten op de wet, het beschikbare bewijs en kenbare criteria. Een
stelsel met opportuniteitsruimte mag prioriteiten stellen en rekening houden
met het algemeen belang, maar moet willekeur en discriminatie voorkomen. Algemene
criteria voor vervolging, sepot, buitengerechtelijke afdoening en prioritering
behoren daarom openbaar en voldoende precies te zijn.
Een hiërarchische
organisatie is niet onverenigbaar met professionele onafhankelijkheid. Zij kan
rechtseenheid, kwaliteitsbewaking en gelijke toepassing van het strafrecht
bevorderen. Interne aanwijzingen moeten echter berusten op bevoegdheid, kenbaar
zijn, zo nodig schriftelijk worden vastgelegd en binnen de organisatie kunnen
worden verantwoord. Een individuele aanklager moet kunnen signaleren wanneer
een instructie onrechtmatig, disproportioneel of in strijd met professionele
verplichtingen is.
Voor politieke
aanwijzingen in individuele zaken gelden zwaardere bezwaren. Rec(2000)19 sluit
regeringsinvloed niet onder alle omstandigheden absoluut uit, maar verlangt
waar die bestaat wettelijke begrenzing, transparantie en waarborgen tegen
oneigenlijke beïnvloeding. Een aanwijzing om wel of niet te vervolgen moet
controleerbaar zijn en mag niet worden gebruikt om politieke tegenstanders te
treffen of bondgenoten te beschermen. De Europese ontwikkeling gaat in
verschillende staten in de richting van beperking of uitsluiting van
individuele ministeriële aanwijzingen.
Ook de rechtspositie van
aanklagers moet tegen druk beschermen. Benoeming, beoordeling, overplaatsing,
disciplinaire maatregelen en ontslag moeten op objectieve criteria berusten.
Disciplinaire verantwoordelijkheid blijft mogelijk bij misbruik, plichtsverzuim
of ernstige professionele tekortkomingen, maar mag niet worden ingezet als
vergelding voor een rechtmatige vervolgingsbeslissing.
Onafhankelijkheid moet
gepaard gaan met verantwoordingsplicht. Het Openbaar Ministerie moet algemene
prioriteiten, prestaties, sepotpraktijk, inzet van strafbeschikkingen,
doorlooptijden en omgang met slachtoffers publiek verantwoorden. Die
verantwoordingsplicht mag niet ontaarden in parlementaire beoordeling van
schuld of bewijs in lopende individuele zaken.
De rechten van verdachten
en slachtoffers vormen een externe begrenzing. Verdachten hebben recht op de
onschuldpresumptie, rechtsbijstand, een eerlijk proces, bescherming tegen
willekeurige dwangmiddelen en berechting door een onafhankelijke rechter. Slachtoffers
hebben belang bij effectieve opsporing, informatie, participatie en een
mogelijkheid om niet-vervolging te laten toetsen. Onafhankelijkheid van het OM
kan daarom nooit betekenen dat vervolgingsbeslissingen van juridische correctie
zijn uitgesloten.
De samenwerking met
politie en bijzondere opsporingsdiensten moet eveneens wettelijk worden
geordend. De politie moet bij strafrechtelijk onderzoek onder herkenbaar gezag
handelen, terwijl de vervolgingsorganisatie de rechtmatigheid,
proportionaliteit en kwaliteit van de opsporing moet bewaken. Voor ingrijpende
dwangmiddelen en de uiteindelijke beoordeling van schuld blijft effectieve
rechterlijke controle noodzakelijk.
5 Rechtsvergelijkende modellen voor toezichthouders
Zweden en Finland bieden
sterke voorbeelden van constitutioneel verankerde ombudsinstituties. In Zweden
worden de parlementaire ombudsmannen door de Riksdag gekozen en houden zij
toezicht op de toepassing van wetten door overheidsorganen en ambtenaren. Hun
positie maakt deel uit van de constitutionele instrumenten waarmee het
parlement het bestuur controleert.
Finland kent zowel een
parlementaire ombudsman als een Chancellor of Justice. De ombudsman wordt voor
vier jaar door het parlement benoemd. Voortijdig ontslag is alleen om uiterst
gewichtige redenen en met een tweederdemeerderheid mogelijk. Daarnaast is de
nationale rekencontrole constitutioneel met het parlement verbonden. Het Finse
model laat zien dat verschillende controleorganen naast elkaar kunnen bestaan,
mits hun mandaten en onderlinge verhouding duidelijk zijn.
Frankrijk kent
een groot aantal autorités administratives indépendantes en autorités
publiques indépendantes. Een
algemene wettelijke regeling ordent onderdelen van hun rechtspositie,
ambtstermijnen, incompatibiliteiten en rapportage. Niet alle autoriteiten zijn
constitutioneel verankerd en hun begrotingen blijven veelal administratief
verbonden met een ministerie. Het Franse model biedt flexibiliteit en
gespecialiseerde deskundigheid, maar laat tevens zien dat formele
onafhankelijkheid niet automatisch volledige financiële autonomie meebrengt.
Duitsland combineert
constitutionele bescherming van de federale rekencontrole met wettelijk en
Europeesrechtelijk gewaarborgd onafhankelijk gegevensbeschermingstoezicht. De
Bundesrechnungshof heeft een sterke constitutionele positie;
gegevensbeschermingsautoriteiten moeten voldoen aan de Unierechtelijke eis van
volledige onafhankelijkheid. Voor andere toezichthouders blijft de wettelijke
inrichting sectorspecifiek.
België kent
institutioneel pluralisme. Naast het constitutioneel verankerde Rekenhof
bestaan parlementair verbonden ombudsfuncties, mensenrechtenorganen,
gegevensbeschermingstoezicht en bijzondere controleorganen voor politie- en
inlichtingendiensten. De meertalige en federale staatsstructuur brengt zowel
federale als deelstatelijke controle-instituties mee. Het model onderstreept
het belang van coördinatie wanneer bevoegdheden over verschillende overheden
zijn verdeeld.
Het Verenigd Koninkrijk
kent geen gecodificeerde Grondwet, maar wel een groot aantal statutory
watchdogs. De National Audit Office, Parliamentary and Health Service
Ombudsman, Electoral Commission en andere controleorganen ontlenen hun
onafhankelijkheid aan wetgeving, parlementaire benoeming,
financieringsconstructies en toezicht door gespecialiseerde parlementaire
commissies. De wettelijke vorm biedt flexibiliteit, maar instellingen zonder
stevige wettelijke basis zijn kwetsbaarder voor reorganisatie of opheffing. Het
Britse parlement heeft zelf gewezen op het verschil tussen statutair verankerde
toezichthouders en informele organen met een fragieler bestaan. Brits parlement
over constitutionele toezichthouders
Nationale
mensenrechteninstituten worden internationaal mede beoordeeld aan de hand van
hun overeenstemming met de Paris Principles. De zogenoemde A-status
veronderstelt een breed mandaat, pluralisme en voldoende onafhankelijkheid. De
rechtsvorm kan verschillen, maar een sterke wettelijke grondslag en feitelijke
middelen zijn steeds bepalend.
Ook
verkiezingsautoriteiten kennen uiteenlopende modellen. Sommige staten hebben
zelfstandige verkiezingscommissies met regelgevende en handhavende
bevoegdheden; andere verdelen taken over ministeries, gemeenten, rechters en
centrale stembureaus. Constitutionele bescherming ligt vooral voor de hand waar
een orgaan beslissende invloed heeft op registratie, toelating,
uitslagvaststelling, partijfinanciering of toezicht op campagnes. Essentieel
zijn onpartijdige benoeming, vaste termijnen, transparante besluitvorming en
rechterlijke toetsing.
Uit deze modellen volgt
dat niet ieder controleorgaan dezelfde combinatie van bevoegdheden behoeft. De relevante vergelijking betreft steeds:
- de stevigheid van de constitutionele of
wettelijke grondslag;
- de invloed van regering en parlement op
benoeming;
- lengte en hernieuwbaarheid van de
ambtstermijn;
- objectiviteit van schorsing en ontslag;
- zelfstandigheid van begroting en personeel;
- toegang tot informatie en locaties;
- bevoegdheid uit eigen beweging onderzoek te
doen;
- mogelijkheid rapporten zelfstandig te
publiceren;
- eventuele sanctiebevoegdheden;
- verplichting tot parlementaire behandeling en
bestuurlijke reactie;
- rechterlijke controle op bindende besluiten.
6 Rechtsvergelijkende modellen voor het Openbaar Ministerie
Italië vertegenwoordigt
een sterk onafhankelijk model. Openbare aanklagers maken deel uit van de
magistratuur en genieten constitutionele waarborgen die nauw aansluiten bij die
van rechters. Het legaliteitsbeginsel en de constitutionele plicht tot strafvervolging
beperken in theorie de ruimte voor politieke prioritering. De organisatie van
de justitiële diensten blijft mede een verantwoordelijkheid van de minister,
maar individuele vervolgingsbeslissingen staan niet onder ministeriële
aanwijzingen.
Dit model biedt een
sterke bescherming tegen politieke beïnvloeding, maar roept vragen op over
democratische prioritering en verantwoording wanneer beschikbare capaciteit
onvoldoende is om ieder strafbaar feit met dezelfde intensiteit te behandelen.
Formele vervolgingsplicht neemt feitelijke selectiviteit niet weg; zij kan deze
minder zichtbaar maken.
Portugal heeft het
Openbaar Ministerie uitdrukkelijk constitutioneel geregeld. Het beschikt over
een eigen statuut en autonomie, maar is intern hiërarchisch georganiseerd.
Aanklagers zijn verantwoordelijke magistraten en kunnen alleen in wettelijk
geregelde gevallen worden overgeplaatst, geschorst of ontslagen. De
procureur-generaal heeft een constitutioneel bepaalde ambtstermijn van zes jaar
en het hoogste orgaan omvat mede leden die door het parlement en door
aanklagers worden gekozen. Het OM neemt deel aan de uitvoering van democratisch
vastgestelde strafrechtelijke politiek, maar oefent de strafvordering uit
volgens het legaliteitsbeginsel[10].
Frankrijk kent een
hiërarchisch georganiseerd OM. De minister van Justitie bepaalt het algemene
strafrechtelijke beleid en kan algemene instructies geven. Sinds 2013 verbiedt
artikel 30 van het Franse Wetboek van Strafvordering ministeriële instructies in
individuele zaken. De minister rapporteert jaarlijks over de uitvoering van het
strafrechtelijke beleid aan het parlement. Dit model scheidt algemene
democratische beleidssturing van concrete vervolgingsbeslissingen en biedt
daardoor een relevant aanknopingspunt voor Nederland[11].
Duitsland kent een
hiërarchisch vervolgingsapparaat waarin aanklagers gebonden zijn aan ambtelijke
instructies van hun superieuren. De bevoegde ministers beschikken binnen het
federale en deelstatelijke stelsel over externe aanwijzingsbevoegdheden. Paragraaf
146 van het Gerichtsverfassungsgesetz bevestigt de interne
instructiegebondenheid. Dit model ondersteunt ministeriële verantwoordelijkheid
en beleidsmatige eenheid, maar is vatbaar voor kritiek wanneer aanwijzingen
individuele, politiek gevoelige zaken kunnen raken.
België bevat in artikel
151 van de Grondwet een tussenmodel. Het Openbaar Ministerie is onafhankelijk
in individuele opsporing en vervolging. Tegelijkertijd kan de bevoegde minister
bindende richtlijnen voor het strafrechtelijke beleid geven en bevelen dat
vervolging wordt ingesteld. De minister kan dus niet onbeperkt de behandeling
van een individuele zaak bepalen, maar behoudt een positief vervolgingsrecht en
verantwoordelijkheid voor algemene richtlijnen.
De Scandinavische
modellen verschillen onderling, maar kennen doorgaans zelfstandig
georganiseerde vervolgingsautoriteiten met een sterke professionele autonomie.
Algemene strafrechtelijke prioriteiten kunnen politiek worden vastgesteld,
terwijl ministers veelal niet in individuele zaken interveniëren. Het verbod op
individuele ministeriële inmenging sluit aan bij een bredere bestuurscultuur
waarin zelfstandige autoriteiten hun wettelijke bevoegdheden zonder
ministeriële zaaksturing uitoefenen.
Ook de benoeming van de
procureur-generaal kent verschillende modellen. Benoeming kan plaatsvinden door
regering of staatshoofd, door het parlement, door een rechterlijke of
vervolgingsraad of via een gemengde procedure. Relevante
waarborgen zijn:
- openbare en objectieve selectiecriteria;
- betrokkenheid van meer dan één staatsorgaan;
- een voldoende lange, bij voorkeur niet direct
hernieuwbare termijn;
- limitatieve ontslaggronden;
- onafhankelijke toetsing van schorsing en
ontslag;
- transparantie over nevenfuncties en belangen;
- bescherming tegen budgettaire vergelding;
- openbare rapportage over algemeen beleid en
prestaties.
De vergelijking laat zien
dat volledige onafhankelijkheid en volledige politieke ondergeschiktheid geen
noodzakelijke uitersten zijn. Een constitutioneel gemengd model kan algemene
beleidsvorming democratisch laten plaatsvinden, interne hiërarchie voor rechtseenheid
behouden en tegelijk individuele vervolgingsbeslissingen tegen ministeriële
instructie beschermen.
7 Betekenis voor het Nederlandse ontwerp
Uit het internationale en
rechtsvergelijkende materiaal volgen tien uitgangspunten.
Ten eerste behoeft niet
ieder toezichts-, inspectie- of adviesorgaan afzonderlijke
constitutionalisering. De taken, bevoegdheden en noodzakelijke mate van
onafhankelijkheid verschillen daarvoor te sterk. Een uitputtende
grondwettelijke lijst zou snel verouderen en de institutionele ontwikkeling
onnodig beperken.
Ten tweede is een
algemene categorie van onafhankelijke rechtsstatelijke controleorganen
wenselijk. Deze categorie moet worden gereserveerd voor instellingen waarvan de
taak structureel bestaat uit het onderzoeken, controleren of corrigeren van
publieke macht, grondrechtenbescherming of essentiële democratische processen
en waarvoor bijzondere onafhankelijkheid noodzakelijk is.
Ten derde moet de
aanwijzing van een instelling als rechtsstatelijk controleorgaan bij formele
wet plaatsvinden. Daarmee wordt voorkomen dat regering of bestuur zelfstandig
bepaalt welke instelling constitutionele bescherming ontvangt of verliest. De
wet moet het mandaat, de kernbevoegdheden en de verhouding tot andere
toezichthouders regelen.
Ten vierde heeft
onafhankelijkheid ten minste vier dimensies: functionele onafhankelijkheid bij
onderzoek en oordeelsvorming, persoonlijke onafhankelijkheid van leden en
leiding, organisatorische autonomie ten aanzien van personeel en werkwijze en
financiële onafhankelijkheid door voldoende en bestendige middelen. Een
instelling die slechts in één van deze opzichten onafhankelijk is, blijft
kwetsbaar.
Ten vijfde behoren
toegang tot informatie en zelfstandige openbare rapportage tot de
constitutionele kern. Zonder tijdige toegang tot documenten, gegevens,
systemen, personen en locaties kan geen effectieve controle plaatsvinden.
Zonder eigen publicatiebevoegdheid kan de gecontroleerde macht de
maatschappelijke werking van het toezicht beperken.
Ten zesde moeten regering
en parlement rapporten inhoudelijk opvolgen. Dit betekent geen verplichting
iedere aanbeveling over te nemen. Wel zijn een reactietermijn, gemotiveerd
standpunt, parlementaire behandeling bij zwaarwegende bevindingen en monitoring
van herstel nodig.
Ten zevende verdient het
Openbaar Ministerie een eigen constitutionele regeling. Het OM is geen algemeen
controleorgaan, maar oefent een zelfstandige en ingrijpende functie uit binnen
de strafrechtspleging. Zijn taak, positie, individuele onafhankelijkheid en
verantwoordingsrelaties mogen daarom niet uitsluitend op gewone wetgeving
berusten.
Ten achtste moeten
algemene strafrechtelijke beleidskaders democratisch controleerbaar blijven.
Wetgever en regering mogen algemene prioriteiten, capaciteit, organisatie en
vervolgingsbeleid bepalen, mits dit openbaar, grondrechtenconform en
niet-discriminatoir gebeurt. Het parlement moet de minister daarover kunnen
aanspreken.
Ten negende moeten
individuele beslissingen over opsporing, vervolging, niet-vervolging en
proceshouding vrij zijn van politieke instructies. Interne professionele en
hiërarchische controle kan behouden blijven, maar een minister behoort niet te
kunnen bepalen of een concrete persoon wordt vervolgd of ontzien.
Ten tiende moet
onafhankelijkheid steeds gepaard gaan met juridische en publieke
verantwoording. Controleorganen en het OM moeten hun bevoegdheden rechtmatig,
zorgvuldig en evenredig gebruiken. Bindende besluiten blijven onderworpen aan
rechterlijke toetsing; algemene prioriteiten en prestaties worden openbaar
verantwoord; integriteits- en disciplinaire regels blijven gelden. Het doel is
niet macht buiten controle te plaatsen, maar controle zo te organiseren dat zij
zelf eveneens corrigeerbaar blijft.
Lees nu het gehele voorstel:
[1] Artikelen 124 en 130
Wet RO
[2] Artikelen 127 en 128 Wet RO
[3] Onderzoek naar de
artikel 12-procedure: https://open.overheid.nl/documenten/e29f3388-f2b0-4c64-b434-b139937b09d8
[4] UN General Assembly resolution
Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris
Principles), 19 December 1993: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/principles-relating-status-national-institutions-paris
[6] Regulation (EU) 2019/942 of the European
Parliament an of the Council of 5 June 2019 establishing a European Union
Agency for the Cooperation of Energy Regulators
[7] Venice Commission, Principles on the
protection and promotion of the Ombudsman institution: https://docs-venice.coe.int/files/Publications/Venice_Principles_eng.pdf
[8] International Organisation of Supreme
Audit Institutions, Mexico Declaration on SAI Independence: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/INTOSAI_P_10_en_2019.pdf
[9] Opinion No.9 (2014) of the Consultative
Council of European Prosecutors to the Committee of Ministers of the Council of
Europe on : European norms and
principles concerning prosecutors: https://rm.coe.int/168074738b
Reacties
Een reactie posten