Een gezonde leefomgeving verdient sterkere grondwettelijke bescherming
Artikel 21 Grondwet
Artikel 21 van de Grondwet luidt:
De zorg van de overheid is
gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van
het leefmilieu.
De bepaling brengt tot uitdrukking dat de fysieke
leefomgeving geen vrijblijvende beleidsaangelegenheid is, maar behoort tot de
constitutionele verantwoordelijkheid van de overheid. De formulering is breed
en toekomstbestendig. Zij verbindt de fysieke veiligheid en bruikbaarheid van
het Nederlandse grondgebied met de kwaliteit van het leefmilieu. Tegelijkertijd
is artikel 21 zeer open geformuleerd en bevat het geen individueel milieurecht,
toetsbare minimumkwaliteit of uitgewerkt beperkingen- en beschermingsregime.
Programmatisch karakter
Artikel 21 heeft in hoofdzaak het karakter van een sociaal
of programmatisch grondrecht. De bepaling richt zich tot de overheid en
verlangt actief beleid, maar formuleert niet wat een individuele burger in een
concreet geval rechtstreeks kan verlangen. De woorden “de zorg van de overheid
is gericht op” laten de wetgever en het bestuur aanzienlijke ruimte om te
bepalen met welke instrumenten, op welk niveau en in welk tempo de
constitutionele opdracht wordt uitgevoerd.
Dit programmatische karakter betekent niet dat artikel 21
juridisch zonder betekenis is. De bepaling:
- geeft
richting aan wetgeving en beleid;
- vormt
een interpretatief uitgangspunt voor open wettelijke normen;
- verlangt
dat milieubelangen herkenbaar in besluitvorming worden betrokken;
- ondersteunt
positieve verplichtingen tot bescherming en verbetering;
- kan
betekenis hebben bij de uitleg van bevoegdheden en zorgplichten;
- legt
een constitutionele verantwoordelijkheid op die niet volledig aan private
partijen kan worden overgedragen.
De bepaling bevat echter geen duidelijke maatstaf om vast te
stellen wanneer de overheid onvoldoende zorg betracht. Zij bepaalt niet welke
milieukwaliteit minimaal moet worden gewaarborgd, wanneer ingrijpen verplicht
is of welk rechtsherstel bij tekortschieten beschikbaar moet zijn.
Bewoonbaarheid van het land
De formulering “bewoonbaarheid van het land” heeft in de
Nederlandse context een brede betekenis. Zij omvat van oudsher de bescherming
tegen water en andere fysieke omstandigheden die het grondgebied onveilig of
ongeschikt voor bewoning kunnen maken. Daarbij kan worden gedacht aan:
- waterveiligheid
en kustbescherming;
- bescherming
tegen overstromingen;
- waterbeheer
en zoetwatervoorziening;
- ruimtelijke
inrichting;
- klimaatadaptatie;
- bescherming
tegen bodemdaling en verzilting;
- veiligheid
van vitale infrastructuur;
- bruikbaarheid
van grond voor wonen, werken en maatschappelijke voorzieningen.
Bewoonbaarheid moet niet worden beperkt tot de vraag of een
gebied fysiek toegankelijk of technisch bewoonbaar blijft. Ook gezondheid,
veiligheid, bereikbaarheid en de aanwezigheid van elementaire voorzieningen
bepalen of mensen er duurzaam kunnen leven. Een gebied kan formeel bewoonbaar
zijn, maar door ernstige hitte, vervuiling, wateroverlast of gebrek aan
drinkwater feitelijk ongeschikt raken voor veilig en gezond verblijf.
De term heeft bovendien een collectieve en ruimtelijke
dimensie. Hij richt zich niet alleen op individuele woningen, maar ook op de
voorwaarden waaronder gebieden, steden, eilanden en infrastructuren als geheel
kunnen blijven functioneren. Dat onderscheidt artikel 21 van artikel 22a, dat
het individuele recht op toegang tot behoorlijke huisvesting beschermt. Beide
bepalingen kunnen samenlopen wanneer ecologische of klimatologische
ontwikkelingen de kwaliteit of veiligheid van woningen aantasten.
Bescherming en verbetering van het leefmilieu
Het tweede element van artikel 21 betreft de “bescherming en
verbetering van het leefmilieu”. Bescherming duidt op behoud en voorkoming van
achteruitgang. Verbetering brengt een positieve en ontwikkelingsgerichte
dimensie tot uitdrukking. De overheid moet niet uitsluitend verdere schade
voorkomen, maar kan ook gehouden zijn reeds aangetaste milieukwaliteit te
herstellen of te verbeteren.
Het begrip leefmilieu is ruim. Het kan betrekking hebben op:
- luchtkwaliteit;
- waterkwaliteit
en -kwantiteit;
- bodem;
- natuur
en biodiversiteit;
- geluid
en geur;
- externe
veiligheid;
- afval
en grondstoffengebruik;
- klimaat;
- kwaliteit
van de gebouwde en natuurlijke leefomgeving;
- samenhang
en functioneren van ecosystemen.
De tekst maakt echter niet duidelijk of het leefmilieu
uitsluitend wordt beschermd vanwege menselijke gezondheid en bewoonbaarheid of
ook zelfstandige ecologische betekenis heeft. Biodiversiteit en ecosystemen
kunnen ernstig worden aangetast voordat concrete individuele gezondheidsschade
aantoonbaar is. Een modern artikel 21 moet daarom expliciteren dat ecologische
systemen ook als noodzakelijke voorwaarden voor het leven en als
beschermwaardige samenhangen worden beschermd.
Ook is niet duidelijk wat “verbetering” juridisch verlangt.
De formulering kan als richtinggevende opdracht worden gelezen, maar bevat geen
meetbaar verbeteringsgebod en evenmin een duidelijke regeling voor situaties
waarin op één onderdeel vooruitgang wordt geboekt en op een ander onderdeel
achteruitgang optreedt.
Beleids- en begrotingsvrijheid
De huidige bepaling laat de wetgever en het bestuur ruime
beleidsvrijheid. Zij kunnen milieubescherming vormgeven door:
- wettelijke
normen;
- vergunningen;
- heffingen
en subsidies;
- ruimtelijke
planning;
- convenanten;
- toezicht
en handhaving;
- publieke
investeringen;
- informatievoorziening;
- Europese
en internationale samenwerking.
Deze ruimte is noodzakelijk. Milieubeleid verlangt technisch
complexe afwegingen tussen gezondheid, natuur, woningbouw, energie,
infrastructuur, landbouw, werkgelegenheid en andere publieke belangen. De
Grondwet kan niet zelf bepalen welke emissiegrens, technologie of beleidsmix in
iedere situatie passend is.
De ruime beleidsvrijheid kent in de huidige tekst echter
nauwelijks expliciete constitutionele grenzen. Artikel 21 bepaalt niet:
- welke
belangen niet volledig mogen worden opgeofferd;
- wanneer
ernstige schade preventief moet worden voorkomen;
- hoe
moet worden gehandeld bij wetenschappelijke onzekerheid;
- welke
ecologische grenswaarden moeten worden gerespecteerd;
- welke
groepen bijzondere bescherming verdienen;
- hoe
regressie moet worden gerechtvaardigd.
Begrotingsruimte is eveneens groot. De bepaling bevat geen
minimumniveau voor investeringen in natuur, waterveiligheid, klimaatadaptatie
of toezicht. Daardoor kan een structurele vermindering van capaciteit of
onderhoud moeilijk rechtstreeks aan artikel 21 worden getoetst, ook wanneer de
gevolgen op langere termijn aanzienlijk zijn.
Beperkte rechtstreekse inroepbaarheid
Artikel 21 is door zijn formulering moeilijk rechtstreeks
als individuele aanspraak in te roepen. Een burger kan niet eenvoudig uit de
tekst afleiden op welke concrete milieukwaliteit hij recht heeft, welk
bestuursorgaan die moet realiseren en welke maatregel kan worden verlangd.
In milieugeschillen beroepen burgers en organisaties zich
daarom doorgaans op:
- wettelijke
milieunormen;
- vergunningvoorschriften;
- algemene
beginselen van behoorlijk bestuur;
- Europees
en internationaal milieurecht;
- artikel
2 of artikel 8 EVRM;
- eigendoms-
of huisvestingsbelangen;
- procedurele
rechten op informatie, participatie en rechtsbescherming.
Artikel 21 kan daarbij een ondersteunende interpretatieve
functie hebben, maar vormt zelden zelfstandig de beslissende toetsingsmaatstaf.
Daardoor ontstaat een verschil tussen de constitutionele erkenning van
milieuzorg en de praktische mogelijkheid om die zorg juridisch af te dwingen.
Ontbreken van concrete minimumverplichtingen
Het huidige artikel bevat geen omschrijving van een
ecologische minimumkwaliteit. Het bepaalt niet wanneer lucht, water, bodem of
natuur zodanig zijn aangetast dat de constitutionele ondergrens wordt
overschreden.
Concrete normen worden hoofdzakelijk vastgesteld in
nationale en Europese wetgeving. Dat is vanwege hun technische en veranderlijke
karakter terecht. De lacune bestaat niet uit het ontbreken van concrete cijfers
in de Grondwet, maar uit het ontbreken van een constitutionele opdracht om:
- voldoende
beschermende grenswaarden vast te stellen;
- deze
op de best beschikbare kennis te baseren;
- cumulatieve
belasting te beoordelen;
- normen
periodiek te actualiseren;
- ernstige
overschrijdingen effectief te herstellen;
- afwijken
of versoepelen zwaarwegend te motiveren.
Een herzien artikel 21 zou dus geen emissietabellen hoeven
te bevatten, maar wel de constitutionele infrastructuur waarbinnen dergelijke
normen worden vastgesteld en gehandhaafd.
Ontbreken van een individuele aanspraak
De huidige tekst formuleert milieubescherming als
verantwoordelijkheid van de overheid, niet als recht van “ieder”. Daardoor is
niet uitdrukkelijk vastgelegd dat personen een eigen constitutioneel belang
hebben bij een gezonde en duurzame leefomgeving.
Een individuele aanspraak zou verschillende functies kunnen
vervullen. Zij kan:
- bescherming
bieden tegen ernstige blootstelling;
- de
positie van burgers in vergunning- en handhavingsprocedures versterken;
- grondrechtenconforme
interpretatie stimuleren;
- de
toegang tot effectieve rechtsbescherming ondersteunen;
- de
overheid verplichten individuele gevolgen binnen algemene milieubesluiten
zichtbaar af te wegen.
Een individueel recht hoeft niet te betekenen dat iedere
burger een bepaalde milieukwaliteit of een volledig risicoloze omgeving kan
afdwingen. De wetgever kan het recht concretiseren en de rechter kan de
toetsingsintensiteit afstemmen op de ernst van de schade en de aard van de
beleidskeuze.
Verslechtering van het leefmilieu
De woorden “bescherming en verbetering” suggereren dat
artikel 21 niet alleen op beleidsvorming, maar ook op behoud van bereikte
milieukwaliteit is gericht. Toch bevat de bepaling geen uitdrukkelijk
non-regressiebeginsel. Daardoor blijft onduidelijk onder welke voorwaarden
bestaande bescherming mag worden verminderd.
Niet iedere verslechtering kan grondwettelijk worden
verboden. Economische ontwikkeling, woningbouw, infrastructuur en
energietransitie kunnen plaatselijk of tijdelijk ecologische lasten
veroorzaken. Ook kan verbetering op het ene terrein gepaard gaan met belasting
op een ander terrein. Een absoluut verslechteringsverbod zou daarom te rigide
zijn.
Wel kan uit de combinatie van bescherming en verbetering
worden afgeleid dat substantiële achteruitgang niet zonder afweging en
motivering mag plaatsvinden. Het voorgestelde artikel 1d biedt hiervoor een
duidelijker algemeen kader. Een aanmerkelijke vermindering van het bereikte
ecologische beschermingsniveau moet dan berusten op een wettelijke grondslag,
een zwaarwegend doel dienen, noodzakelijk en evenredig zijn en voorafgaan door
onderzoek naar minder bezwarende alternatieven.
Artikel 120 en formele wetgeving
De juridische betekenis van artikel 21 wordt verder beperkt
door artikel 120 Grondwet. De rechter mag de grondwettigheid van formele wetten
en verdragen niet beoordelen. Daardoor kan hij een formele wet die onvoldoende
milieubescherming biedt of ernstige ecologische schade toestaat niet wegens
strijd met artikel 21 buiten toepassing laten.
Lagere regelgeving en individuele besluiten kunnen wel aan
hoger recht en algemene rechtsbeginselen worden getoetst. Ook kunnen formele
wetten via de artikelen 93 en 94 buiten toepassing blijven wanneer zij
onverenigbaar zijn met eenieder verbindende verdragsbepalingen of besluiten van
volkenrechtelijke organisaties.
Dit stelsel leidt tot een asymmetrie. Internationale en
Europese normen kunnen in de rechtspraktijk een krachtiger toetsingsmaatstaf
vormen dan het nationale milieugrondrecht. Herziening van artikel 21 krijgt
daarom pas volledige juridische betekenis wanneer zij wordt verbonden met
herziening van artikel 120 en een duidelijke regeling van toetsingsbevoegdheid
en rechtsgevolgen.
2 Wettelijke en bestuurlijke uitwerking
De open zorgplicht van artikel 21 is uitgewerkt in een
omvangrijk stelsel van nationale, decentrale, Europese en internationale
regelgeving. De bescherming van de fysieke leefomgeving wordt daarmee niet door
één milieuwet gerealiseerd, maar door een netwerk van wetten, plannen,
programma’s, vergunningen, algemene regels, toezichtsinstrumenten en financiële
prikkels.
Omgevingswet en uitvoeringsregelgeving
De Omgevingswet vormt het centrale nationale kader voor de
fysieke leefomgeving. Zij integreert verschillende regels over bouwen, milieu,
water, natuur, ruimtelijke ordening en infrastructuur. De wet wordt uitgewerkt
in algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, omgevingsvisies,
programma’s, omgevingsplannen, provinciale omgevingsverordeningen en
waterschapsverordeningen.
De stelselbenadering biedt voordelen. Zij maakt integrale
afweging mogelijk, brengt verschillende fysieke belangen binnen één juridisch
kader en biedt instrumenten voor gebiedsgericht beleid. Tegelijkertijd blijft
de uitvoering complex. De precieze regels en bevoegdheden zijn over
verschillende niveaus en instrumenten verspreid.
Ook binnen het geïntegreerde stelsel kunnen afzonderlijke
activiteiten onder verschillende bevoegdheden vallen. Zo kunnen voor
wateractiviteiten en niet-wateractiviteiten verschillende bevoegde gezagen
gelden, waardoor afstemming tussen bijvoorbeeld gemeente en waterschap nodig
blijft.
De constitutionele vraag is daarom niet alleen of een
geïntegreerde wet bestaat, maar of zij in de praktijk:
- cumulatieve
effecten zichtbaar maakt;
- verantwoordelijkheden
herkenbaar toedeelt;
- voldoende
ecologische ondergrenzen stelt;
- samenhang
tussen beleid en uitvoering verzekert;
- effectieve
monitoring en handhaving mogelijk maakt;
- burgers
begrijpelijke toegang tot informatie en rechtsbescherming biedt.
Omgevingsvisies en plannen
Rijk, provincies en gemeenten gebruiken omgevingsvisies om
strategische keuzes over de fysieke leefomgeving vast te leggen. Gemeenten
concretiseren regels voor locaties en activiteiten in het omgevingsplan.
Provincies kunnen provinciale belangen en instructieregels vastleggen, terwijl
waterschappen regels stellen over regionale watersystemen.
Deze instrumenten maken afstemming op lokale en regionale
omstandigheden mogelijk. Zij passen daarmee bij polycentrische besluitvorming.
Het risico is dat milieukwaliteit uiteenloopt door verschillen in bestuurlijke
capaciteit, financiële middelen en politieke prioriteiten.
Een constitutioneel milieurecht moet daarom landelijke
minimumnormen combineren met decentrale ruimte. Lokale democratie mag boven de
ondergrens verschillende keuzes maken, maar mag niet bepalen of inwoners
überhaupt toegang hebben tot een constitutioneel toereikende leefomgeving.
Klimaatwetgeving
De Klimaatwet biedt een wettelijk kader voor het Nederlandse
klimaatbeleid en bevat doelstellingen, planning, monitoring en periodieke
beleidsvorming. De wet is sinds 1 januari 2026 in gewijzigde vorm van kracht.
Klimaatwetgeving heeft een bijzondere positie.
Klimaatverandering is cumulatief, mondiaal en langlopend. Nationale emissies
vormen slechts een deel van het wereldwijde probleem, maar ieder land draagt
verantwoordelijkheid voor het deel waarop het daadwerkelijk invloed kan
uitoefenen.
De Klimaatwet biedt institutionele continuïteit, maar
vervangt geen constitutionele grondrechtelijke norm. Een gewone wet kan door
een gewone meerderheid worden gewijzigd en valt zolang artikel 120 geldt niet
onder constitutionele toetsing. Een versterkt artikel 21 kan daarom een hogere
normatieve ondergrens bieden voor klimaatbescherming, zonder concrete
reductiepaden rechtstreeks in de Grondwet vast te leggen.
Natuur en biodiversiteit
Natuur- en biodiversiteitsbescherming wordt vormgegeven door
nationale regels, de Omgevingswet, Europese natuurregelgeving,
gebiedsbescherming, soortenbescherming en beheermaatregelen. Deze bescherming
richt zich zowel op specifieke soorten en gebieden als op bredere ecologische
samenhang.
Een belangrijke lacune kan ontstaan wanneer bescherming te
sterk afhankelijk is van afzonderlijke gebieden, soorten of projecten.
Ecosystemen functioneren over bestuurlijke en juridische grenzen heen.
Cumulatieve achteruitgang kan ontstaan zonder dat één afzonderlijk besluit als
doorslaggevende oorzaak kan worden aangewezen.
Constitutionele bescherming kan hier een overkoepelende
functie vervullen door biodiversiteit en ecosystemen als zelfstandige
beschermingsobjecten te erkennen en door structureel nalaten toetsbaar te
maken.
Waterwetgeving en waterbeheer
Waterbeheer is verdeeld over het Rijk, waterschappen,
provincies en gemeenten. Rijkswaterstaat vervult taken voor rijkswateren,
terwijl waterschappen bevoegdheden uitoefenen ten aanzien van regionale
wateren. De Omgevingswet maakt daarbij onderscheid tussen wateractiviteiten en
andere activiteiten.
Deze functionele decentralisatie biedt specialistische
kennis en regionale betrokkenheid. Tegelijkertijd vereisen waterkwaliteit,
drinkwatervoorziening, droogte, verzilting, landbouwgebruik en natuurherstel
intensieve coördinatie. Besluiten van het ene orgaan kunnen de mogelijkheden
van een ander orgaan sterk beïnvloeden.
De constitutionele zorgplicht verlangt daarom meer dan
verdeling van afzonderlijke bevoegdheden. Zij vereist dat het stelsel als
geheel voldoende bescherming biedt en dat bij grensoverschrijdende of
bovenregionale problemen een herkenbare regie bestaat.
Milieuaansprakelijkheid en herstel
Milieuschade kan leiden tot bestuursrechtelijke
herstelverplichtingen, civielrechtelijke aansprakelijkheid, kostenverhaal en
andere vormen van compensatie. Deze instrumenten geven uitvoering aan het
uitgangspunt dat veroorzaakte schade zoveel mogelijk door de verantwoordelijke
partij wordt voorkomen en hersteld.
In de praktijk kunnen causale onzekerheid, insolventie,
lange tijdsverlopen en verspreide schade herstel bemoeilijken. Historische
verontreiniging kan zijn veroorzaakt door ondernemingen die niet meer bestaan
of door activiteiten die destijds rechtmatig waren. Sommige ecologische schade
is bovendien niet volledig herstelbaar.
Dit onderstreept het belang van preventie, financiële
zekerheid en vroegtijdige interventie. Een grondwettelijk herstelbeginsel moet
daarom niet worden gelezen als garantie dat iedere schade achteraf ongedaan kan
worden gemaakt. Het verlangt wel dat regelgeving herstel mogelijk maakt en dat
voorzienbare herstelkosten niet zonder rechtvaardiging bij de gemeenschap
terechtkomen.
Energie- en grondstoffenbeleid
Energiebeleid raakt leveringszekerheid, betaalbaarheid,
klimaat, ruimtegebruik, natuur en economische ontwikkeling. Grondstoffenbeleid
betreft winning, invoer, hergebruik, afval en circulaire productie. Beide
terreinen worden mede door Europees recht en marktordening bepaald.
De constitutionele uitdaging is dat noodzakelijke transities
zelf ecologische en sociale lasten kunnen veroorzaken. Hernieuwbare energie
vraagt bijvoorbeeld ruimte, infrastructuur en materialen. Grondstoffen voor
technologie kunnen elders aanzienlijke schade veroorzaken. Een milieugrondrecht
mag daarom niet uitsluitend de vermindering van één emissiecategorie
beoordelen, maar moet rekening houden met verschuiving van lasten binnen en
buiten Nederland.
Vergunningverlening
Vergunningverlening concretiseert algemene milieunormen voor
activiteiten en locaties. Zij maakt economische en maatschappelijke
activiteiten mogelijk, maar moet tegelijk gezondheid, veiligheid, natuur en
leefkwaliteit beschermen.
De vergunningbenadering heeft beperkingen wanneer:
- bronnen
afzonderlijk worden beoordeeld;
- historische
belasting onvoldoende wordt betrokken;
- vergunningvoorschriften
verouderd raken;
- nieuwe
wetenschappelijke kennis niet tot actualisering leidt;
- toezicht
en handhaving onvoldoende capaciteit hebben;
- verschillende
vergunningen onder uiteenlopende bevoegde gezagen vallen.
Een constitutioneel recht op een duurzame leefomgeving
verlangt daarom niet alleen rechtmatige vergunningverlening, maar ook een
stelsel waarin vergunningen kunnen worden geactualiseerd wanneer ernstige
nieuwe risico’s blijken en waarin cumulatieve effecten voldoende worden
beoordeeld.
Toezicht en handhaving
Wettelijke normen bieden onvoldoende bescherming wanneer
naleving niet wordt gecontroleerd en overtredingen niet effectief worden
beëindigd. Toezicht en handhaving zijn daarom onderdeel van de positieve
grondrechtenverplichting.
Een tekort kan ontstaan door:
- onvoldoende
personeel en deskundigheid;
- versnipperde
informatie;
- financiële
afhankelijkheid;
- uiteenlopende
lokale prioriteiten;
- beperkte
onderzoeksbevoegdheden;
- langdurige
gedoog- of hersteltermijnen;
- gebrekkige
coördinatie;
- onvoldoende
transparantie over naleving.
De constitutionele norm schrijft niet voor hoeveel
inspecteurs of controles nodig zijn. Zij verlangt wel dat een functionerend,
onafhankelijk en voldoende toegerust stelsel bestaat en dat bekende ernstige
overtredingen niet langdurig zonder redelijke reactie blijven.
Milieueffectrapportage
Milieueffectrapportage heeft een preventieve functie. Zij
maakt de relevante gevolgen en alternatieven zichtbaar voordat een besluit
wordt genomen. De waarde ervan hangt echter af van:
- de
reikwijdte van het onderzoek;
- de
kwaliteit en onafhankelijkheid van gegevens;
- beoordeling
van cumulatieve effecten;
- onderzoek
naar redelijke alternatieven;
- tijdige
publieke participatie;
- daadwerkelijke
invloed op de uiteindelijke beslissing.
Een milieueffectrapport mag geen administratieve
rechtvaardiging achteraf worden. De analyse moet plaatsvinden op een moment
waarop verschillende beleidsopties nog openstaan. Een constitutionele
langetermijn- en milieutoets kan deze functie versterken.
Omgevingsdiensten
Omgevingsdiensten voeren voor deelnemende overheden
belangrijke taken uit op het gebied van vergunningverlening, toezicht en
handhaving. Zij bundelen specialistische kennis en kunnen problemen behandelen
die de capaciteit van afzonderlijke gemeenten overstijgen.
Tegelijkertijd kan hun positie vragen oproepen over:
- democratische
aansturing;
- onafhankelijkheid;
- verschillen
in financiering;
- prioritering;
- uniforme
deskundigheids- en kwaliteitsnormen;
- verhouding
tot het bevoegde bestuursorgaan;
- openbaarheid
en aanspreekbaarheid.
Uitbesteding aan een omgevingsdienst verandert niet welk
bestuursorgaan juridisch verantwoordelijk is. De constitutionele bescherming
mag niet afhankelijk worden van de gekozen organisatorische vorm.
Samenhang en resterende lacunes
De bestaande wetgeving vormt een omvangrijk en gedeeltelijk
geïntegreerd beschermingsstelsel. Zij bevat inhoudelijke normen,
planinstrumenten, vergunningen, toezicht, handhaving, participatie en
rechtsbescherming. Het probleem is daarom niet dat milieubescherming volledig
ongeregeld is.
De belangrijkste lacunes liggen in:
- versnipperde
verantwoordelijkheid;
- onvoldoende
beoordeling van cumulatieve effecten;
- open
of moeilijk handhaafbare normen;
- verschil
tussen formele normstelling en feitelijke naleving;
- onvoldoende
institutionele capaciteit;
- afhankelijkheid
van gegevens van gereguleerde ondernemingen;
- beperkte
actualisering bij nieuwe wetenschappelijke kennis;
- ongelijke
bescherming tussen regio’s en groepen;
- ontbreken
van een algemene constitutionele ondergrens.
3 Bestaande grondrechtelijke bescherming
Ook zonder individueel milieugrondrecht kan milieuschade
verschillende bestaande grondrechten raken. Deze bepalingen bieden belangrijke
deelbescherming, maar benaderen milieuschade telkens vanuit een specifiek
menselijk belang. Zij beschermen niet zonder meer ecosystemen of algemene
milieukwaliteit als zelfstandige constitutionele waarden.
Leven en lichamelijke integriteit
Ernstige milieu- en klimaatrisico’s kunnen het leven en de
lichamelijke integriteit bedreigen. Daaruit kunnen positieve verplichtingen
voortvloeien om bekende en reële risico’s te onderzoeken, preventieve
maatregelen te treffen en tijdig te waarschuwen.
Deze bescherming is van groot belang bij gevaarlijke
industriële activiteiten, overstromingen, ernstige luchtverontreiniging en
blootstelling aan giftige stoffen. De drempel ligt echter doorgaans hoog. Niet
iedere aantasting van milieukwaliteit vormt onmiddellijk een concrete
bedreiging van leven of lichamelijke integriteit.
Een zelfstandig milieugrondrecht kan eerder bescherming
bieden, voordat schade zich heeft ontwikkeld tot een acute levens- of
gezondheidsbedreiging.
Privé-, familie- en gezinsleven
Ernstige milieuhinder kan het privéleven, gezinsleven en
gebruik van de woning aantasten. Geluid, geur, vervuiling en industriële
risico’s kunnen mensen belemmeren hun woning en directe leefomgeving normaal te
gebruiken.
Deze bescherming biedt zowel negatieve als positieve
verplichtingen. De overheid moet zich van ongerechtvaardigde inmenging
onthouden en kan gehouden zijn burgers tegen ernstige hinder door private
activiteiten te beschermen.
Ook hier blijft het toepassingsbereik beperkt. Algemene
aantasting van biodiversiteit of ecosystemen valt niet zonder meer onder het
privé- of gezinsleven wanneer geen voldoende nauwe persoonlijke gevolgen
bestaan.
Woning en huisrecht
Het huisrecht en het voorgestelde artikel 22a beschermen de
woning als plaats van veiligheid, privacy en gezinsleven. Milieuschade kan een
woning onveilig, ongezond of feitelijk onbewoonbaar maken. Klimaatrisico’s,
bodemverontreiniging, geluid en luchtvervuiling kunnen daarom zowel artikel 21
als het woonrecht raken.
Artikel 22a beschermt primair toegang tot behoorlijke
huisvesting en rechtszekerheid bij woningverlies. Artikel 21 moet de kwaliteit
van de ruimere ecologische leefomgeving beschermen. Een technisch geschikte
woning kan immers in een ernstig vervuilde of ecologisch onveilige omgeving
liggen.
Eigendomsbescherming
Milieumaatregelen kunnen eigendom beperken, bijvoorbeeld
door bouwverboden, gebruiksbeperkingen, natuurregels, saneringsplichten of
onteigening. Omgekeerd kan milieuschade de waarde en het gebruik van eigendom
aantasten.
Eigendomsbescherming verlangt een wettelijke grondslag, een
legitiem doel en een redelijke verhouding tussen publiek belang en individuele
last. Zij biedt echter geen algemeen recht op milieukwaliteit. Bovendien kunnen
ondernemingen en grondeigenaren zich juist op eigendom beroepen tegen
milieuregulering.
Een herzien artikel 21 maakt een expliciete constitutionele
afweging mogelijk tussen eigendom en ecologische bescherming, zonder één belang
automatisch voorrang te geven.
Gezondheid
Het voorgestelde artikel 22 beschermt gezondheid en toegang
tot zorg. Milieuverontreiniging kan leiden tot gezondheidsklachten en grotere
druk op het zorgstelsel. Preventieve bescherming van volksgezondheid kan daarom
milieumaatregelen rechtvaardigen.
Artikel 22 richt zich echter primair op
gezondheidsbescherming en gezondheidszorg. Artikel 21 heeft een bredere functie
en beschermt ook biodiversiteit, bodem en ecosystemen wanneer individuele
gezondheidsschade nog niet is aangetoond. Milieubeleid kan niet worden
gereduceerd tot medische behandeling of preventie van reeds bekende ziekte.
Toegang tot informatie
Toegang tot milieu-informatie is noodzakelijk voor
risicobeoordeling, participatie en rechtsbescherming. Openbaarheid kan
betrekking hebben op emissies, vergunningen, onderzoeksgegevens, naleving,
incidenten en herstelmaatregelen.
Algemene informatie- en openbaarheidsrechten bieden hiervoor
een basis, maar milieugegevens vragen soms om actieve en tijdige
openbaarmaking. Informatie die pas na het besluit of na het ontstaan van schade
beschikbaar komt, kan haar preventieve functie verliezen.
Bedrijfsvertrouwelijkheid, privacy en veiligheid kunnen
beperkingen rechtvaardigen. Emissie- en risicogegevens die noodzakelijk zijn
voor bescherming van gezondheid en leefomgeving mogen echter niet zonder
zorgvuldige afweging geheim blijven.
Meningsuiting, vereniging en betoging
Milieubescherming is mede afhankelijk van maatschappelijke
organisaties, wetenschappers, journalisten, activisten en lokale
gemeenschappen. De vrijheid van meningsuiting maakt publieke kritiek en
verspreiding van milieu-informatie mogelijk. Verenigingsvrijheid ondersteunt
collectieve belangenbehartiging. Vergader- en betogingsvrijheid bieden ruimte
voor publieke mobilisatie.
Deze rechten beschermen het democratische proces rond
milieubesluitvorming, maar bieden geen inhoudelijke garantie dat
milieukwaliteit wordt beschermd. Zij moeten daarom worden aangevuld met toegang
tot informatie, betekenisvolle participatie en een materiële milieunorm.
Toegang tot de rechter
Artikel 17, internationale verdragen en wettelijke
procedures beschermen de toegang tot een onafhankelijke rechter. In milieuzaken
kunnen echter bijzondere drempels bestaan:
- diffuse
schade;
- technische
complexiteit;
- hoge
deskundigenkosten;
- lange
causaliteitsketens;
- grensoverschrijdende
effecten;
- ontbreken
van een rechtstreeks individueel belang;
- schade
die vooral ecosystemen raakt.
Representatieve organisaties en collectieve procedures
kunnen daarom noodzakelijk zijn. Effectieve rechtsbescherming verlangt
bovendien voorlopige voorzieningen wanneer onomkeerbare schade dreigt.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Milieubesluiten moeten zorgvuldig worden voorbereid,
deugdelijk worden gemotiveerd en evenredig zijn. Relevante gegevens en
alternatieven moeten worden onderzocht. Belangen van burgers, ondernemingen en
natuur moeten kenbaar worden afgewogen.
Artikel 16a over behoorlijk bestuur kan deze procedurele
bescherming constitutioneel versterken. Behoorlijk bestuur garandeert echter
geen bepaalde milieukwaliteit. Een zorgvuldig genomen besluit kan inhoudelijk
nog steeds onvoldoende ecologische bescherming bieden. Daarom is daarnaast een
materiële norm nodig.
Grenzen van indirecte bescherming
De bestaande grondrechten bieden gezamenlijk een belangrijk
beschermingsnetwerk. Zij zijn echter fragmentarisch. Telkens moet milieuschade
worden vertaald naar gezondheid, woning, eigendom, informatie of een
procedureel belang. Hierdoor kunnen drie lacunes ontstaan:
- bescherming
treedt pas in bij ernstige en individualiseerbare menselijke schade;
- diffuse
en cumulatieve schade is moeilijk juridisch te adresseren;
- natuur
en ecosystemen worden onvoldoende als zelfstandige beschermingsobjecten erkend.
Een zelfstandig artikel 21 moet deze bestaande rechten niet
vervangen, maar verbinden en aanvullen.
4 Constitutionele lacunes
Geen ecologische minimumkwaliteit
De huidige Grondwet omschrijft niet welke ecologische
ondergrens moet worden gerespecteerd. Daardoor is niet duidelijk wanneer lucht,
water, bodem, biodiversiteit of klimaat constitutioneel ontoereikend worden
beschermd.
Een grondwet kan en moet geen technisch gedetailleerde
grenswaarden vastleggen. Zij kan wel eisen dat de wetgever op basis van actuele
wetenschappelijke kennis beschermende normen stelt, cumulatieve effecten
beoordeelt en ernstige overschrijdingen herstelt.
Onduidelijke verhouding tussen menselijke en ecologische belangen
Artikel 21 maakt niet duidelijk of natuur en ecosystemen
uitsluitend worden beschermd vanwege hun nut voor mensen of ook vanwege hun
zelfstandige ecologische betekenis. Een uitsluitend antropocentrische uitleg
kan ertoe leiden dat bescherming pas ontstaat wanneer concrete menselijke
schade aannemelijk is.
Een relationele benadering verdient de voorkeur. Mensen zijn
afhankelijk van ecosystemen, terwijl biodiversiteit en ecologische samenhang
bescherming kunnen vereisen voordat individuele schade precies aantoonbaar is.
Dit betekent niet noodzakelijk dat de natuur zelfstandige procespersoon wordt,
maar wel dat ecologische belangen niet tot directe economische of menselijke
gebruikswaarde worden gereduceerd.
Geen expliciet preventiebeginsel
De huidige bepaling formuleert niet uitdrukkelijk dat
milieuschade zoveel mogelijk vooraf moet worden voorkomen. Achteraf herstel kan
kostbaar, onvolledig of onmogelijk zijn. Preventie moet daarom een centrale
constitutionele plaats krijgen, in het bijzonder bij schadelijke stoffen,
biodiversiteitsverlies en langdurige bodem- of waterverontreiniging.
Geen duidelijk kader voor voorzorg
Bij ecologische risico’s bestaat vaak wetenschappelijke
onzekerheid. Het ontbreken van volledige zekerheid kan geen automatische reden
zijn om maatregelen uit te stellen wanneer ernstige of onomkeerbare schade
aannemelijk is.
Tegelijkertijd mag voorzorg niet worden gebruikt om zonder
voldoende aanwijzingen iedere activiteit te verbieden. Een constitutioneel
voorzorgsbeginsel moet daarom eisen stellen aan:
- aannemelijkheid
van het risico;
- mogelijke
ernst en onomkeerbaarheid;
- kwaliteit
van de beschikbare kennis;
- proportionaliteit
van maatregelen;
- beschikbaarheid
van minder ingrijpende alternatieven;
- periodieke
herbeoordeling.
Geen constitutioneel herstelbeginsel
Artikel 21 noemt verbetering, maar regelt niet duidelijk wie
verantwoordelijk is voor herstel van veroorzaakte schade en de kosten daarvan.
Een herzien artikel moet de overheid verplichten een stelsel van herstel,
aansprakelijkheid en kostenverhaal in stand te houden.
Herstel is niet altijd volledig mogelijk. Waar feitelijk
herstel ontbreekt, kunnen compensatie, vervangende natuur, beperking van
verdere schade en financiële verantwoordelijkheid aangewezen zijn. Preventie
blijft echter vooropstaan.
Onvoldoende regulering van private vervuilers
De huidige bepaling richt zich tot de overheid, maar werkt
niet uit hoe zij burgers tegen private milieumacht moet beschermen. Die
bescherming vereist:
- normstelling;
- vergunningverlening;
- toezicht;
- handhaving;
- aansprakelijkheid;
- financiële
zekerheid;
- transparantie;
- ketenverantwoordelijkheid;
- collectieve
rechtsbescherming.
Artikel 1a kan hiervoor het algemene kader bieden, terwijl
artikel 21 de sectorspecifieke beschermingsverplichting formuleert.
Geen expliciete milieurechtvaardigheid
Artikel 21 zegt niets over de verdeling van ecologische
lasten en baten. Daardoor bestaat het risico dat beleid alleen op gemiddelde
milieuwinst wordt beoordeeld, zonder aandacht voor groepen en gebieden die
onevenredig worden belast.
Een herzien artikel moet verlangen dat besluitvorming
rekening houdt met:
- cumulatieve
blootstelling;
- sociaaleconomische
kwetsbaarheid;
- mogelijkheden
om schade te vermijden;
- toegang
tot ecologische baten;
- lasten
van verduurzaming;
- verantwoordelijkheid
van vervuilers.
Onvoldoende toetsing van structureel handelen en nalaten
Milieuschade ontstaat vaak door een patroon van besluiten en
nalaten, niet door één afzonderlijke handeling. Het huidige stelsel is vooral
ingericht op toetsing van concrete besluiten en vergunningen. Daardoor kan structurele
ontoereikendheid moeilijk juridisch worden vastgesteld.
Een constitutioneel milieurecht moet daarom ook ruimte
bieden voor beoordeling van:
- langdurig
tekortschietende normstelling;
- gebrekkige
handhaving;
- structurele
overschrijding van grenswaarden;
- ontbreken
van noodzakelijke herstelprogramma’s;
- onvoldoende
monitoring;
- herhaald
uitstel ondanks bekende risico’s;
- afschuiven
van verantwoordelijkheid tussen bestuursorganen.
Onduidelijke rechterlijke gevolgen
Ten slotte is niet geregeld welke rechtsgevolgen aan een
constitutionele milieuschending moeten worden verbonden. Mogelijke remedies
variëren van vernietiging van een vergunning tot een structurele
herstelopdracht. Niet iedere schending kan met dezelfde remedie worden
opgelost.
De rechter moet individuele en onomkeerbare schade effectief
kunnen voorkomen, maar mag niet zonder meer zelf algemeen klimaat-, energie-,
landbouw- of natuurbeleid vaststellen. Een gedifferentieerd stelsel van
rechtsgevolgen is daarom noodzakelijk:
- intensieve
bescherming bij ernstige en concrete schade;
- toetsing
van wettelijke normen en procedurele waarborgen;
- buiten
toepassing laten of vernietigen van onverenigbare regels en besluiten;
- herstel
van gebrekkige besluitvorming;
- declaratoire
uitspraken en hersteltermijnen bij structureel nalaten;
- ruimte
voor wetgever en bestuur om de beleidsmatige oplossing te kiezen.
De conclusie luidt dat de bestaande wettelijke bescherming
omvangrijk is, maar niet wordt gedragen door een voldoende duidelijke
constitutionele ondergrens. Artikel 21 erkent milieuzorg, maar structureert
niet hoe mensen en ecosystemen worden beschermd, hoe onzekerheid en cumulatie
worden behandeld en welk herstel beschikbaar is wanneer het stelsel
tekortschiet. Een herzien artikel 21 moet deze lacune vullen zonder de
technische uitwerking en democratische beleidskeuzes uit de handen van de
wetgever en het bestuur te nemen.
Internationaal en rechtsvergelijkend
perspectief
Het internationale en rechtsvergelijkende recht laat een
duidelijke ontwikkeling zien van milieubescherming als algemeen beleidsdoel
naar milieubescherming als mensenrechtelijk en constitutioneel vraagstuk. Die
ontwikkeling is echter niet uniform. Sommige rechtsstelsels beschermen het
milieu voornamelijk via positieve verplichtingen die uit bestaande
mensenrechten worden afgeleid. Andere erkennen een zelfstandig recht op een
gezonde leefomgeving, terwijl weer andere de bescherming van natuur en ecosystemen
losmaken van hun onmiddellijke betekenis voor individuele personen.
Voor het Nederlandse ontwerp is vooral de combinatie van
deze benaderingen relevant. Een individueel milieugrondrecht kan bescherming
bieden tegen ernstige aantasting van gezondheid, wonen en persoonlijk welzijn,
terwijl een zelfstandige constitutionele zorgplicht nodig blijft voor diffuse,
cumulatieve en langetermijnschade die niet steeds aan één individueel
slachtoffer kan worden gekoppeld.
1 EVRM
Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bevat geen
uitdrukkelijk recht op een schoon, gezond of duurzaam milieu. Het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens heeft milieubescherming niettemin binnen het bereik
van verschillende verdragsrechten gebracht. Centraal staan de artikelen 2 en 8
EVRM, aangevuld met de procedurele waarborgen van de artikelen 6 en 13.
Artikel 2 EVRM: bescherming tegen levensbedreigende milieurisico’s
Artikel 2 EVRM verplicht staten niet alleen zich te
onthouden van het onrechtmatig ontnemen van leven, maar kan ook positieve
verplichtingen meebrengen om personen te beschermen tegen voorzienbare en
voldoende ernstige risico’s voor het leven. Deze bescherming kan relevant zijn
bij industriële ongevallen, ernstige verontreiniging, gevaarlijke
afvalverwerking, overstromingen, aardverschuivingen en andere natuurlijke of
door mensen veroorzaakte gevaren.
De positieve verplichting ontstaat niet bij ieder abstract
of statistisch milieurisico. Vereist is in beginsel dat de autoriteiten wisten
of redelijkerwijs hadden behoren te weten dat een reëel en ernstig gevaar
bestond. Van de staat kan vervolgens worden verlangd dat hij een passend
wettelijk en bestuurlijk kader vaststelt, toezicht houdt, beschikbare
informatie verzamelt, waarschuwingen geeft en redelijke preventieve maatregelen
treft. De verplichting is geen garantie dat iedere schade wordt voorkomen. Beoordeeld
wordt of de overheid, gelet op haar kennis en handelingsmogelijkheden, heeft
gedaan wat redelijkerwijs van haar mocht worden verlangd.
Deze lijn is onder meer ontwikkeld in zaken over explosies,
gevaarlijke industriële activiteiten en natuurrampen. In Cannavacciuolo e.a.
tegen Italië oordeelde het EHRM in 2025 dat Italië artikel 2 had geschonden
doordat het onvoldoende had opgetreden tegen grootschalige illegale
afvalstorting en -verbranding in de zogenoemde Terra dei Fuochi. Het Hof
verlangde daarbij een integrale strategie, onafhankelijke monitoring en
publieke informatievoorziening. Daarmee bevestigde het dat artikel 2 ook
structurele maatregelen kan vereisen wanneer ernstige milieugevaren gedurende
langere tijd voortbestaan[1].
Artikel 8 EVRM: woning, gezondheid en privéleven
Artikel 8 EVRM is in de milieurechtspraak van het EHRM
doorgaans de belangrijkste materiële grondslag. Ernstige milieuoverlast kan het
recht op eerbiediging van het privéleven, het gezinsleven en de woning
aantasten, ook wanneer de betrokkene niet rechtstreeks in zijn gezondheid is
geschaad. Luchtverontreiniging, industriële emissies, geluid, geur, afval,
bodemverontreiniging en andere vormen van omgevingsbelasting kunnen onder
artikel 8 vallen wanneer zij een voldoende ernstige en directe invloed hebben
op het persoonlijke leven of het genot van de woning.
Artikel 8 schept echter geen algemeen recht op natuurbehoud
of op een abstract niveau van milieukwaliteit. De aantasting moet de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daadwerkelijk en voldoende ernstig
raken. Een louter algemeen belang bij de bescherming van flora, fauna of
landschap is onder het EVRM niet steeds voldoende. Daardoor bestaat een
spanning tussen de individuele structuur van het Verdrag en het diffuse,
collectieve en ecologische karakter van veel milieuschade.
Uit artikel 8 kunnen zowel materiële als procedurele
verplichtingen voortvloeien. De staat moet een redelijk evenwicht tot stand
brengen tussen de belangen van de betrokken personen, economische en
maatschappelijke belangen en de beleidsruimte van de overheid. Daarnaast moet
de besluitvorming zorgvuldig zijn ingericht. Burgers moeten relevante
risico-informatie kunnen verkrijgen, hun belangen naar voren kunnen brengen en
toegang hebben tot een procedure waarin de gevolgen voor hun gezondheid en
leefomgeving daadwerkelijk worden beoordeeld.
Artikelen 6 en 13 EVRM: rechtsbescherming
Artikel 6 EVRM kan van toepassing zijn wanneer een
milieugeschil beslissend is voor burgerlijke rechten of verplichtingen,
bijvoorbeeld bij eigendom, vergunningen, gezondheidsschade of het genot van een
woning. Het artikel waarborgt toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige
rechter, een eerlijke procedure, behandeling binnen een redelijke termijn en
daadwerkelijke uitvoering van rechterlijke uitspraken.
Artikel 13 verlangt een effectief nationaal rechtsmiddel
wanneer een verdedigbare klacht over een schending van het EVRM bestaat. In
milieuzaken betekent dit dat rechtsbescherming niet uitsluitend formeel
beschikbaar mag zijn. Het bevoegde orgaan moet de klacht inhoudelijk kunnen
onderzoeken en, wanneer een schending wordt vastgesteld, passend herstel kunnen
bieden. Dat herstel kan bestaan uit schorsing of vernietiging van een besluit,
beëindiging van een gevaarlijke situatie, verstrekking van informatie of
schadevergoeding.
De artikelen 6 en 13 creëren niet zonder meer een actierecht
voor iedereen die zich zorgen maakt over het milieu. De ontvankelijkheid blijft
verbonden met de persoonlijke rechtspositie van de betrokkene en met de
reikwijdte van de betrokken verdragsrechten. Juist bij klimaatverandering en
biodiversiteitsverlies kan dit een beperking vormen, omdat oorzaak, schade en
verantwoordelijkheid over grote aantallen personen, staten en tijdsperioden
zijn verspreid.
Preventie, informatie en procedurele bescherming
De rechtspraak van het EHRM laat zien dat effectieve
milieubescherming niet uitsluitend bestaat uit compensatie nadat schade is
ontstaan. De overheid kan verplicht zijn vooraf een adequaat regelgevend kader
in te richten, vergunningen zorgvuldig te beoordelen, toezicht te houden,
risico’s te monitoren en tijdig op te treden. Bij gevaarlijke activiteiten moet
besluitvorming berusten op voldoende onderzoek naar aard, omvang en
voorzienbaarheid van de risico’s.
Wetenschappelijke onzekerheid ontslaat de overheid niet
zonder meer van haar beschermingsverantwoordelijkheid. De betekenis daarvan
hangt af van de ernst en waarschijnlijkheid van de mogelijke schade en van de
informatie waarover de autoriteiten beschikten of redelijkerwijs konden
beschikken. Hoe groter het risico op ernstige of onomkeerbare schade, des te
sterker de rechtvaardiging moet zijn om beschermende maatregelen achterwege te
laten. Het EVRM bevat evenwel geen zelfstandig en algemeen geformuleerd voorzorgsbeginsel
zoals het Unierecht dat kent.
Daarnaast zijn informatie en participatie van zelfstandige
betekenis. Personen die mogelijk aan ernstige risico’s worden blootgesteld,
moeten in staat worden gesteld de risico’s te begrijpen en hun handelen daarop
af te stemmen. De staat kan daarom verplicht zijn relevante informatie actief
te verzamelen en toegankelijk te maken. Bij ingrijpende milieubesluiten moet
bovendien sprake zijn van een voldoende transparante procedure waarin betrokken
belangen kenbaar worden afgewogen.
Beoordelingsruimte van staten
Het EHRM erkent dat milieubeleid complexe wetenschappelijke,
economische, sociale en politieke afwegingen vereist. Staten beschikken daarom
over een zekere beoordelingsruimte bij de keuze van doelen, instrumenten,
tijdpaden en lastenverdeling. Deze beoordelingsruimte is echter niet
onbegrensd. Het Hof beoordeelt onder meer of:
- een
adequaat wettelijk en bestuurlijk kader bestaat;
- relevante
risico’s tijdig zijn onderzocht;
- beschikbare
wetenschappelijke kennis is betrokken;
- belangen
van rechtstreeks getroffen personen voldoende zijn meegewogen;
- maatregelen
daadwerkelijk en consistent worden uitgevoerd;
- informatie,
participatie en rechtsbescherming beschikbaar zijn;
- nalatigheid
heeft geleid tot voortdurende of bijzonder ernstige schade.
De toetsing richt zich aldus niet primair op de vraag of het
Hof zelf een ander milieubeleid zou hebben gekozen, maar op de vraag of de
staat binnen zijn beoordelingsruimte een effectief, samenhangend en zorgvuldig
beschermingsstelsel heeft gerealiseerd.
Actuele klimaatjurisprudentie
In Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. tegen Zwitserland[2]
oordeelde de Grote Kamer in 2024 dat artikel 8 EVRM een recht omvat op
effectieve bescherming door de overheid tegen ernstige negatieve gevolgen van
klimaatverandering voor leven, gezondheid, welzijn en levenskwaliteit.
Zwitserland was tekortgeschoten in de inrichting en toepassing van zijn
klimaatbeleid. De vereniging kon de belangen van haar leden vertegenwoordigen,
terwijl de vier individuele verzoeksters niet aan de strenge eisen van
individueel slachtofferschap voldeden. Ook werd een schending van artikel 6
vastgesteld wegens onvoldoende toegang tot de rechter[3]
.
De zaken Duarte Agostinho e.a. tegen Portugal en 32
andere staten en Carême tegen Frankrijk werden daarentegen
niet-ontvankelijk verklaard. In Duarte Agostinho vormden de grenzen van
extraterritoriale rechtsmacht en het niet-uitputten van nationale
rechtsmiddelen doorslaggevende belemmeringen. In Carême ontbrak een
voldoende actuele en persoonlijke band met het gestelde risico.
Deze uitspraken tonen zowel de ontwikkeling als de
begrenzing van de EVRM-bescherming. Het Verdrag kan staten verplichten tot
effectief klimaatbeleid, maar blijft gebaseerd op individueel slachtofferschap,
territoriale rechtsmacht en subsidiariteit. Het EVRM biedt daardoor geen
volledige constitutionele oplossing voor diffuse ecologische schade, aantasting
van ecosystemen of belangen die niet aan concreet identificeerbare personen
kunnen worden toegerekend.
2 EU-Handvest en Unierecht
Het Unierecht bevat een aanzienlijk verder ontwikkeld
normatief stelsel voor milieubescherming. Dit stelsel bestaat uit primaire
verdragsbeginselen, grondrechtelijke waarborgen, omvangrijke sectorspecifieke
regelgeving en rechterlijke handhaving.
Artikel 37 EU-Handvest
Artikel 37 van het EU-Handvest bepaalt dat een hoog niveau
van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu in het
beleid van de Unie moeten worden geïntegreerd en overeenkomstig het beginsel
van duurzame ontwikkeling moeten worden gewaarborgd. De bepaling heeft vooral
het karakter van een beginsel en niet van een volledig zelfstandig subjectief
recht waarop iedere burger zonder nadere concretisering aanspraak kan maken.
Artikel 37 heeft niettemin belangrijke interpretatieve
betekenis. Unierechtelijke regelgeving en nationale maatregelen die binnen de
werkingssfeer van het Unierecht vallen, moeten zoveel mogelijk in
overeenstemming met een hoog milieubeschermingsniveau worden uitgelegd. De
bepaling ondersteunt bovendien de beoordeling van de rechtmatigheid van
milieuregelgeving en van de wijze waarop instellingen milieubelangen in andere
beleidsterreinen integreren. Artikel 37 EU-Handvest
Artikel 35 van het Handvest versterkt deze bescherming
vanuit het recht op gezondheidszorg en de verplichting een hoog niveau van
bescherming van de menselijke gezondheid in het beleid van de Unie te
verzekeren. Artikel 47 waarborgt een doeltreffende voorziening in rechte en een
eerlijk proces wanneer door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden
worden geschonden. In milieuzaken kan artikel 47 daarom van betekenis zijn voor
procesbevoegdheid, toegang tot informatie, voorlopige bescherming en effectieve
rechterlijke toetsing.
Artikel 191 VWEU en de milieubeginselen
Artikel 191 VWEU bepaalt dat het milieubeleid van de Unie
gericht is op behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het
milieu, bescherming van de menselijke gezondheid, behoedzaam en rationeel
gebruik van natuurlijke hulpbronnen en het aanpakken van regionale en mondiale
milieuproblemen, in het bijzonder klimaatverandering.
Het beleid moet streven naar een hoog beschermingsniveau en
berust op vier centrale beginselen:
- het
voorzorgsbeginsel;
- het
beginsel van preventief handelen;
- het
beginsel dat milieuschade bij voorrang aan de bron wordt bestreden;
- het
beginsel dat de vervuiler betaalt.
Deze beginselen hebben ieder een eigen functie. Preventie
verlangt optreden voordat voorzienbare schade zich verwezenlijkt. Voorzorg
rechtvaardigt maatregelen wanneer wetenschappelijke zekerheid ontbreekt, maar
een voldoende aannemelijk risico op ernstige schade bestaat. Bronbestrijding
voorkomt dat vervuiling slechts achteraf of elders wordt gecompenseerd. Het
beginsel dat de vervuiler betaalt beoogt te voorkomen dat de economische
voordelen van vervuilende activiteiten privaat blijven, terwijl herstel- en
gezondheidskosten op de samenleving worden afgewenteld.
Deze beginselen geven geen onbeperkte bevoegdheid tot
overheidsingrijpen. Maatregelen moeten berusten op voldoende onderzoek,
coherent worden toegepast en voldoen aan onder meer evenredigheid,
rechtszekerheid en gelijke behandeling. Het voorzorgsbeginsel kan daarom niet
worden gebruikt als algemene rechtvaardiging voor willekeurige of uitsluitend
hypothetische beperkingen.
Sectorspecifieke regelgeving
De constitutionele betekenis van het Unierecht ligt mede in
de omvangrijke concretisering van milieubescherming. Europese regels stellen
verplichtingen op het gebied van onder meer:
- vermindering
van broeikasgasemissies;
- luchtkwaliteit;
- oppervlakte-,
grond- en drinkwater;
- natuur-
en soortenbescherming;
- industriële
emissies;
- chemische
stoffen en pesticiden;
- afvalbeheer
en circulaire economie;
- milieueffectrapportage;
- toegang
tot milieu-informatie;
- publieke
participatie en rechtsbescherming.
Deze regelgeving kan bindende grenswaarden, vergunningvereisten,
monitoringsplichten en herstelverplichtingen bevatten. Daardoor wordt een
algemeen streven naar milieubescherming omgezet in concretere juridische
normen. Nationale autoriteiten mogen deze normen niet door ruime bestuurlijke
afwegingen of ontoereikende handhaving hun nuttige werking ontnemen.
Werkingssfeer en nationale constitutionele bescherming
Op grond van artikel 51 EU-Handvest zijn de bepalingen van
het Handvest voor de lidstaten uitsluitend bindend wanneer zij het recht van de
Unie ten uitvoer brengen of anderszins binnen de werkingssfeer daarvan
handelen. Een nationaal milieubesluit valt dus niet automatisch onder het
Handvest enkel omdat het milieu wordt geraakt. Er moet een voldoende
inhoudelijke band met het Unierecht bestaan.
Wanneer het Unierecht wel van toepassing is, gelden de
beginselen van voorrang, eenheid en doeltreffendheid. Nationale constitutionele
regels mogen de volle werking van het Unierecht niet belemmeren. Tegelijkertijd
kunnen lidstaten, waar het Unierecht daarvoor ruimte laat, een hoger nationaal
beschermingsniveau hanteren. Artikel 193 VWEU staat bij harmonisatiemaatregelen
op milieugebied in beginsel strengere nationale beschermingsmaatregelen toe,
mits zij verenigbaar zijn met de Verdragen.
Een Nederlands milieugrondrecht moet daarom niet worden
opgevat als vervanging van het Unierecht, maar als aanvullende constitutionele
bescherming. Buiten de werkingssfeer van het Unierecht vult het een bestaande
leemte. Binnen die werkingssfeer geeft het richting aan de benutting van
nationale beleidsruimte, voor zover de voorrang, eenheid en doeltreffendheid
van het Unierecht worden geëerbiedigd.
3 Internationale verdragen en verklaringen
Het Verdrag van Aarhus
Het Verdrag van Aarhus vormt het belangrijkste
internationale kader voor procedurele milieurechten. Het berust op drie
onderling verbonden pijlers:
- toegang
tot milieu-informatie;
- publieke
participatie in milieubesluitvorming;
- toegang
tot de rechter.
Het verdrag verbindt milieubescherming met transparantie,
publieke betrokkenheid en bestuurlijke verantwoording. Burgers moeten niet pas
kunnen optreden wanneer milieuschade onomkeerbaar is geworden. Zij moeten
tijdig over relevante informatie kunnen beschikken, betekenisvol aan
besluitvorming kunnen deelnemen en handelingen of nalaten die in strijd zijn
met het milieurecht bij een onafhankelijke instantie kunnen aanvechten.
Toegang tot informatie omvat zowel de behandeling van
individuele informatieverzoeken als, waar passend, actieve openbaarmaking van
milieugegevens. Participatie moet plaatsvinden op een moment waarop
alternatieven nog daadwerkelijk openstaan. Toegang tot de rechter moet niet
alleen formeel bestaan, maar adequate en effectieve rechtsmiddelen bieden.
Kosten, procesregels en ontvankelijkheidsvereisten mogen de bescherming niet
feitelijk onbereikbaar maken.
Deze structuur is rechtstreeks relevant voor het Nederlandse
ontwerp. Een materieel recht op een gezonde leefomgeving kan zonder informatie,
participatie en rechtsbescherming moeilijk worden gerealiseerd. De drie
Aarhus-pijlers verdienen daarom constitutionele erkenning, terwijl termijnen,
uitzonderingsgronden, procesbevoegdheid en uitvoeringsprocedures bij wet nader
kunnen worden geregeld.
Sociale mensenrechtenverdragen
Het IVESCR bevat geen afzonderlijk milieugrondrecht, maar
milieukwaliteit is nauw verbonden met het recht op een behoorlijke
levensstandaard van artikel 11 en het recht op het hoogst haalbare niveau van
lichamelijke en geestelijke gezondheid van artikel 12. Schoon drinkwater,
voedselveiligheid, sanitaire voorzieningen, gezonde arbeidsomstandigheden en
bescherming tegen milieuverontreiniging behoren tot de materiële voorwaarden
waaronder deze rechten kunnen worden verwezenlijkt.
Het IVRK versterkt deze bescherming voor kinderen.
Milieuverontreiniging en klimaatverandering kunnen hun gezondheid,
ontwikkeling, onderwijs, huisvesting en toekomstige levensmogelijkheden
onevenredig raken. De verplichting het belang van het kind zwaar te laten wegen
betekent dat milieubesluiten niet uitsluitend vanuit gemiddelde of
kortetermijneffecten mogen worden beoordeeld.
Het VN-Verdrag handicap verlangt bijzondere aandacht voor
personen met een beperking. Milieurisico’s en klimaatmaatregelen kunnen voor
hen andere of zwaardere gevolgen hebben, bijvoorbeeld bij evacuatie, hitte,
luchtverontreiniging, ontoegankelijke informatie of uitval van zorg- en
energievoorzieningen. Milieubeleid moet daarom toegankelijk, inclusief en
niet-discriminerend worden vormgegeven.
Klimaat- en biodiversiteitsverdragen
Het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties en de
Overeenkomst van Parijs scheppen het internationale kader voor beperking van
klimaatverandering, aanpassing aan de gevolgen daarvan, transparantie en
internationale samenwerking. Zij laten aanzienlijke ruimte aan staten voor de
keuze van nationale maatregelen, maar structureren de beoordeling van nationale
klimaatambitie en voortgang.
Het Biodiversiteitsverdrag verplicht staten tot behoud van
biodiversiteit, duurzaam gebruik van haar bestanddelen en eerlijke verdeling
van voordelen uit genetische hulpbronnen. In samenhang met latere
internationale biodiversiteitsafspraken onderstreept dit verdrag dat
ecologische bescherming niet kan worden gereduceerd tot voorkoming van directe
gezondheidsschade. Ook soorten, habitats en ecosystemen hebben een zelfstandige
betekenis voor ecologische stabiliteit.
Deze verdragen bevatten veelal collectieve, procedurele en
interstatelijke verplichtingen. Zij verschaffen niet steeds rechtstreeks
afdwingbare individuele aanspraken. Hun normen en doelstellingen kunnen echter
richting geven aan de uitleg van een nationaal milieugrondrecht en aan de
beoordeling of de overheid redelijke, samenhangende en wetenschappelijk
onderbouwde maatregelen heeft getroffen.
Internationale erkenning van het milieurecht
De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties erkende in
2022 het recht op een schone, gezonde en duurzame leefomgeving als mensenrecht.
Deze erkenning is juridisch en politiek betekenisvol, maar de resolutie is niet
gelijk te stellen aan een rechtstreeks bindend mensenrechtenverdrag. Zij
bevestigt vooral een internationale normatieve ontwikkeling en biedt een
interpretatief kader voor bestaande mensenrechtenverplichtingen. OHCHR over
VN-resolutie 76/300
Ook internationale milieuverklaringen, waaronder de
Verklaringen van Stockholm en Rio, hebben beginselen ontwikkeld over preventie,
voorzorg, duurzame ontwikkeling, publieke participatie, milieueffectbeoordeling
en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Hoewel dergelijke verklaringen niet
zonder meer rechtstreeks afdwingbaar zijn, hebben zij invloed op
verdragsvorming, nationale wetgeving en constitutionele interpretatie.
4 Rechtsvergelijkende modellen
Duitsland
Artikel 20a van de Duitse Grondwet verplicht de staat, mede
uit verantwoordelijkheid voor toekomstige generaties, de natuurlijke
levensvoorwaarden en de dieren te beschermen. Deze bepaling is primair een
objectieve staatsdoelstelling en bevat niet zelfstandig een klassiek
individueel milieugrondrecht.
In zijn klimaatuitspraak van 24 maart 2021 verbond het
Bundesverfassungsgericht artikel 20a echter met bestaande vrijheidsrechten. Het
oordeelde dat ontoereikende emissiereducties in het heden een onevenredig groot
deel van het resterende koolstofbudget kunnen verbruiken en daardoor
toekomstige vrijheid ingrijpend kunnen beperken. Het Duitse model laat daarmee
zien dat een objectieve ecologische opdracht indirect krachtige
grondrechtelijke gevolgen kan hebben.
De kracht van dit model ligt in de verbinding tussen
ecologische bescherming, wetenschappelijke klimaatbudgetten en vrijheid. Een
beperking is dat individuen hun aanspraken doorgaans niet uitsluitend op
artikel 20a kunnen baseren.
België
Artikel 23 van de Belgische Grondwet beschermt het recht een
menswaardig leven te leiden en noemt daarbij onder meer het recht op
bescherming van een gezond leefmilieu. De concrete voorwaarden worden door de
bevoegde wetgevers vastgesteld.
In de Belgische rechtspraak is aan sociale en ecologische
rechten een standstill- of non-regressiewerking toegekend. Het bereikte
beschermingsniveau mag niet aanzienlijk worden verminderd zonder voldoende
rechtvaardiging. Het recht maakt beleid daarmee niet onveranderlijk, maar
verplicht de overheid substantiële achteruitgang zorgvuldig te motiveren.
Dit model is voor Nederland bijzonder relevant vanwege de
combinatie van een individueel geformuleerd recht, wetgevende concretisering en
bescherming tegen ongerechtvaardigde regressie.
Frankrijk
De Franse Charte de l’environnement van 2004 heeft
constitutionele status en bevat een samenhangend pakket van materiële,
procedurele en institutionele milieunormen. Zij erkent onder meer het recht te
leven in een evenwichtig milieu dat de gezondheid respecteert, een plicht bij
te dragen aan milieubescherming, beginselen van preventie en herstel, het
voorzorgsbeginsel en rechten op informatie en participatie.
De Franse benadering laat zien dat verschillende ecologische
beginselen constitutioneel kunnen worden onderscheiden zonder dat ieder
beginsel een onbeperkte individuele aanspraak wordt. Vooral de expliciete
verankering van voorzorg en participatie biedt een bruikbaar voorbeeld.
Tegelijkertijd maakt de Franse ervaring duidelijk dat open beginselen een
nadere afbakening door wetgever en rechter vereisen.
Portugal
Artikel 66 van de Portugese Grondwet erkent een recht op een
gezonde en ecologisch evenwichtige menselijke leefomgeving, alsmede de plicht
deze te beschermen. Daarnaast bevat het artikel uitvoerige opdrachten aan de
overheid, onder meer inzake voorkoming en bestrijding van vervuiling,
ruimtelijke ordening, natuurbehoud en rationeel gebruik van natuurlijke
hulpbronnen.
Het Portugese model combineert daarmee een subjectief recht
met objectieve staatsverplichtingen. Die dubbele structuur sluit aan bij het
Nederlandse voorstel: individuele bescherming is nodig wanneer personen
rechtstreeks worden geraakt, terwijl algemene ecologische bescherming niet
afhankelijk mag zijn van de vraag of één concreet slachtoffer kan worden
aangewezen.
Spanje
Artikel 45 van de Spaanse Grondwet erkent het recht op een
leefomgeving die geschikt is voor persoonlijke ontwikkeling en legt tevens een
plicht tot behoud daarvan op. De overheid moet toezien op rationeel gebruik van
natuurlijke hulpbronnen. Overtredingen kunnen leiden tot sancties en een
verplichting tot herstel.
De plaatsing van artikel 45 tussen de beginselen van sociaal
en economisch beleid beperkt echter de rechtstreekse afdwingbaarheid. Het model
illustreert dat een ambitieus geformuleerde milieubepaling zonder duidelijke
toetsings- en remedieconstructie grotendeels afhankelijk kan blijven van
wetgevende uitwerking.
Noorwegen
Artikel 112 van de Noorse Grondwet erkent een recht op een
milieu dat de gezondheid beschermt en op een natuurlijke omgeving waarvan
productiviteit en diversiteit behouden blijven. Natuurlijke hulpbronnen moeten
vanuit een langetermijnperspectief worden beheerd. Burgers hebben tevens recht
op informatie over de toestand van het milieu en over de gevolgen van
voorgenomen en uitgevoerde ingrepen.
De bepaling kan juridisch worden ingeroepen, maar de
rechtspraak laat aanzienlijke ruimte aan politieke organen, vooral bij complexe
klimaat- en energieafwegingen. Noorwegen toont daarmee zowel de waarde van
materiële en procedurele constitutionele rechten als het belang van een
duidelijke toetsingsintensiteit.
Finland
Artikel 20 van de Finse Grondwet legt de
verantwoordelijkheid voor natuur, biodiversiteit, milieu en cultureel erfgoed
bij iedereen. De overheid moet streven naar een gezond milieu en waarborgen dat
burgers invloed kunnen uitoefenen op besluiten over hun leefomgeving.
Dit model combineert publieke verantwoordelijkheid,
maatschappelijke medeverantwoordelijkheid en participatie. Het is minder sterk
geformuleerd als individueel materieel recht, maar biedt een breed fundament
voor milieuwetgeving en procedurele betrokkenheid.
Zuid-Afrika
Artikel 24 van de Zuid-Afrikaanse Grondwet geeft ieder het
recht op een milieu dat niet schadelijk is voor gezondheid of welzijn.
Daarnaast moet het milieu voor huidige en toekomstige generaties worden
beschermd door redelijke wettelijke en andere maatregelen die vervuiling
voorkomen, natuurbehoud bevorderen en ecologisch duurzame ontwikkeling
verzekeren.
De Zuid-Afrikaanse formulering onderscheidt een
onmiddellijke bescherming tegen schadelijke milieueffecten van ruimere
positieve verplichtingen die aan een redelijkheidstoets zijn onderworpen.
Hierdoor blijft ruimte bestaan voor sociaaleconomische ontwikkeling en
budgettaire afwegingen, terwijl structureel nalaten rechterlijk kan worden
beoordeeld.
Deze gelaagdheid vormt een belangrijk voorbeeld voor
Nederland: intensievere toetsing bij concrete ernstige schade en een meer
terughoudende beoordeling van algemene beleidskeuzes, gericht op redelijkheid,
samenhang en daadwerkelijke uitvoering.
Ecuador en rechten van de natuur
De Ecuadoriaanse Grondwet kent rechten toe aan de natuur of Pachamama.
Natuur en ecosystemen worden daarin niet uitsluitend beschermd vanwege hun
betekenis voor menselijke gezondheid of welvaart, maar ook vanwege hun eigen
bestaan, instandhouding en regeneratie. Personen en gemeenschappen kunnen
optreden ter bescherming van deze rechten, terwijl herstel een zelfstandige
plaats inneemt.
Dit ecocentrische model doorbreekt de klassieke koppeling
tussen grondrechten en menselijke rechthebbenden. Het biedt mogelijkheden voor
bescherming van ecosystemen zonder dat eerst individuele gezondheidsschade
hoeft te worden aangetoond. Tegelijkertijd roept het vragen op over
vertegenwoordiging, botsende belangen, institutionele prioritering en de
afbakening van rechterlijke bevoegdheden.
Voor Nederland kan dit model inspiratie bieden voor de
erkenning van de zelfstandige betekenis van biodiversiteit en ecosystemen. Een
volledige overname van zelfstandige rechten van de natuur ligt echter niet voor
de hand zonder een afzonderlijke regeling van rechthebbendheid,
vertegenwoordiging en rechtsgevolgen.
Vergelijkende beoordeling
Uit de rechtsvergelijking komen drie hoofdmodellen naar
voren:
- De
objectieve staatsopdracht, zoals in Duitsland, waarbij ecologische
bescherming vooral richting geeft aan wetgever en bestuur.
- Het
subjectieve milieugrondrecht, zoals in België, Portugal, Noorwegen en
Zuid-Afrika, waarop personen zich onder voorwaarden rechtstreeks kunnen
beroepen.
- Het
ecocentrische model, zoals in Ecuador, waarin natuur en ecosystemen
zelfstandige rechten of constitutionele aanspraken bezitten.
De sterkste bescherming ontstaat doorgaans waar een
subjectief recht wordt gecombineerd met objectieve staatsverplichtingen,
procedurele rechten en een gedifferentieerd stelsel van rechtsgevolgen. Een
uitsluitend individueel recht kan tekortschieten bij diffuse schade. Een
uitsluitend objectieve zorgplicht kan te weinig rechtsbescherming bieden
wanneer concrete personen ernstig worden getroffen. Een verstrekkend stelsel
van natuurrechten vraagt daarentegen om institutionele keuzes die verder gaan
dan de voorgestelde herziening van artikel 21.
De vergelijking onderstreept bovendien het belang van
non-regressie. Een milieugrondrecht moet bestaand beleid niet volledig
vastzetten, maar substantiële verlaging van het beschermingsniveau wel
onderwerpen aan een verzwaarde rechtvaardigingsplicht.
5 Betekenis voor het Nederlandse ontwerp
Het internationale en rechtsvergelijkende materiaal
ondersteunt een gecombineerde constitutionele benadering. Artikel 21 moet niet
uitsluitend een zorgplicht of uitsluitend een individueel recht bevatten. Nodig
is een gelaagde regeling die persoonlijke bescherming, ecologische
systeemverantwoordelijkheid en procedurele waarborgen met elkaar verbindt.
Daaruit volgen acht uitgangspunten.
1. Een individueel recht op een gezonde en ecologisch duurzame leefomgeving
Personen moeten zich op artikel 21 kunnen beroepen wanneer
milieu- of klimaatschade hun gezondheid, lichamelijke integriteit, woning,
welzijn of maatschappelijke levensmogelijkheden voldoende ernstig raakt. Dit
recht hoeft niet afhankelijk te blijven van de indirecte bescherming van andere
grondrechten.
Het recht geeft geen aanspraak op een volledig risicoloze
leefomgeving. De constitutionele norm moet bescherming bieden tegen ernstige
aantasting en tegen overheidshandelen of nalaten waardoor ecologische
minimumvoorwaarden onvoldoende worden gewaarborgd.
2. Behoud van een zelfstandige overheidsopdracht
Naast het individuele recht blijft een objectieve zorgplicht
noodzakelijk. Biodiversiteitsverlies, bodemuitputting en aantasting van
ecosystemen kunnen constitutioneel relevant zijn voordat één individueel
slachtoffer kan worden aangewezen. De overheid moet daarom verantwoordelijkheid
dragen voor bescherming, verbetering en, waar nodig, herstel van de
leefomgeving als geheel.
Deze zorgplicht richt zich tot wetgever, bestuur en andere
instellingen die openbaar gezag uitoefenen. Zij verlangt een samenhangend
wettelijk en bestuurlijk stelsel, voldoende toezicht en daadwerkelijke
handhaving.
3. Expliciete bescherming van essentiële ecologische systemen
De Grondwet moet duidelijk maken dat het milieugrondrecht
mede betrekking heeft op klimaat, biodiversiteit, lucht, water, bodem en
ecosystemen. Een dergelijke opsomming verduidelijkt de reikwijdte zonder deze
uitputtend vast te leggen.
Deze ecologische elementen hangen onderling samen.
Besluitvorming mag daarom niet uitsluitend per stof, vergunning of
bestuursorgaan plaatsvinden wanneer juist de cumulatie van milieubelastingen
tot constitutioneel relevante schade leidt.
4. Preventie, voorzorg en herstel
Preventie moet het uitgangspunt zijn wanneer schade
voorzienbaar is. Het voorzorgsbeginsel wordt relevant wanneer volledige
wetenschappelijke zekerheid ontbreekt, maar ernstige of onomkeerbare schade
aannemelijk is. Herstel is vereist wanneer schade reeds is ontstaan en
redelijkerwijs kan worden hersteld.
Deze beginselen zijn geen absolute geboden. Maatregelen
moeten noodzakelijk, geschikt en evenredig zijn. De ernst en onomkeerbaarheid
van de mogelijke schade, de mate van wetenschappelijke onzekerheid, de
maatschappelijke kosten en de gevolgen voor andere grondrechten bepalen mede
welke bescherming redelijkerwijs kan worden verlangd.
5. Besluitvorming op basis van wetenschappelijke kennis
Wetgever en bestuur moeten milieubeleid en concrete
besluiten baseren op de best beschikbare wetenschappelijke kennis. Dit betekent
niet dat iedere wetenschappelijke controverse door de rechter moet worden
beslecht. Wel moet kenbaar zijn welke gegevens zijn gebruikt, hoe onzekerheden
zijn beoordeeld en waarom van deskundige inzichten of vastgestelde grenswaarden
wordt afgeweken.
Ecologische grenswaarden kunnen in beginsel bij wet of
krachtens de wet worden vastgesteld. De Grondwet hoeft niet zelf concrete
emissie- of kwaliteitsnormen te bevatten, maar moet verhinderen dat
wetenschappelijke kennis en bindende grenswaarden zonder deugdelijke motivering
terzijde worden geschoven.
6. Informatie, participatie en rechtsbescherming
Het milieugrondrecht moet worden ondersteund door rechten op
tijdige milieu-informatie, betekenisvolle participatie en effectieve toegang
tot de rechter. Participatie moet plaatsvinden voordat een besluit feitelijk
onomkeerbaar is geworden. Informatie moet begrijpelijk en bruikbaar zijn en mag
niet uitsluitend bestaan uit grote hoeveelheden technisch ontoegankelijke
gegevens.
De wetgever kan de procedure, ontvankelijkheid en
uitzonderingsgronden nader regelen. Die uitwerking mag de constitutionele
rechten echter niet praktisch illusoir maken. Ook milieuorganisaties moeten
onder redelijke voorwaarden collectieve en diffuse ecologische belangen kunnen
vertegenwoordigen.
7. Bescherming tegenover private milieumacht
Omdat een belangrijk deel van de milieuschade door private
activiteiten wordt veroorzaakt, kan artikel 21 niet uitsluitend betrekking
hebben op rechtstreeks overheidshandelen. De overheid moet ondernemingen
reguleren, toezicht houden, handhaven en waar nodig herstel of compensatie
verlangen.
Dat betekent niet dat iedere grondwettelijke milieunorm
automatisch rechtstreeks tussen private partijen geldt. De wetgever moet
private verplichtingen concretiseren, rekening houdend met de omvang van de
milieumacht, de ernst en voorzienbaarheid van de schade, de beschikbaarheid van
alternatieven en de mogelijkheden van de onderneming om schade te voorkomen. De
staat blijft verantwoordelijk voor een effectief beschermingskader en kan zich
niet zonder meer achter privatisering, vergunningverlening of complexe
productieketens verschuilen.
8. Gedifferentieerde rechterlijke toetsing
De intensiteit van rechterlijke toetsing moet afhangen van
de aard van de norm en de ernst van de dreiging. Relatief intensieve toetsing
ligt voor de hand bij:
- onmiddellijke
en ernstige bedreigingen van leven of gezondheid;
- overschrijding
van bindende ecologische grenswaarden;
- onomkeerbare
schade;
- discriminatoire
verdeling van milieulasten;
- het
ontbreken van informatie, participatie of toegang tot de rechter;
- structureel
tekortschietende uitvoering of handhaving.
Bij algemene beleids-, begrotings- en transitievragen past
meer terughoudendheid. De rechter beoordeelt dan vooral of de overheid een
samenhangend wettelijk kader heeft vastgesteld, relevante kennis heeft
betrokken, redelijke maatregelen heeft genomen, gemaakte keuzes voldoende heeft
gemotiveerd en vastgestelde doelen daadwerkelijk uitvoert.
De rechter behoort niet zelf emissiebudgetten,
energiebronnen, vergunningenstelsels of investeringsprogramma’s vast te
stellen. Hij moet wel kunnen vaststellen dat het bestaande beleid
constitutioneel tekortschiet en wetgever of bestuur een redelijke termijn
kunnen geven om het gebrek te herstellen. Zo wordt artikel 21 een toetsbare
constitutionele norm zonder dat de rechter de primaire verantwoordelijkheid
voor milieubeleid van de democratische organen overneemt.
Lees hier het volledige voorstel tot wijziging van de
grondwet:
https://www.researchgate.net/publication/414928717_Het_recht_op_een_leefbare_omgeving
[1] EHRM, Cannavacciuolo e.a. tegen
Italië, no. 51567/14, 30/04/2025
[2] EHRM, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.o. v. Switzerland,
no 53600/20, 9 April 2024,
[3] Grand Chamber rulings in the
climate change cases https://www.echr.coe.int/w/grand-chamber-rulings-in-the-climate-change-cases
Reacties
Een reactie posten