Democratie over grenzen – Wie controleert de macht die buiten onze landsgrenzen wordt uitgeoefend?
Huidige
constitutionele regeling
De Nederlandse Grondwet
bevat in de artikelen 90 tot en met 95 een relatief open regeling van de
internationale rechtsorde. Deze bepalingen regelen achtereenvolgens de
bevordering van die rechtsorde, de parlementaire goedkeuring van verdragen, het
opdragen van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties, de nationale
doorwerking van rechtstreeks werkende internationale bepalingen en de
bekendmaking daarvan. Zij behoren internationaal bezien tot een open
constitutioneel model, maar zijn voornamelijk gevormd in de context van de
naoorlogse verdragsorde. De huidige verwevenheid van nationale en Europese
besluitvorming, de gezamenlijke uitoefening van bevoegdheden en de groei van
private transnationale normstelling worden daarin slechts beperkt zichtbaar.
1 Artikel 90: ontwikkeling van de internationale rechtsorde
Artikel 90 bepaalt dat de
regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. Het
artikel bevat geen bevoegdheid, maar een constitutionele opdracht. De regering
moet haar buitenlandse beleid mede richten op de totstandkoming, instandhouding
en versterking van een rechtsorde waarin staten en andere internationale
actoren door recht worden gebonden en geschillen zoveel mogelijk langs
vreedzame en institutionele weg worden opgelost.
De bepaling heeft een
open en programmatisch karakter. Zij schrijft niet voor welke verdragen
Nederland moet aangaan, bij welke internationale organisaties het Koninkrijk
moet aansluiten of welke diplomatieke, economische of militaire middelen moeten
worden ingezet. Het werkwoord “bevordert” verlangt een actieve oriëntatie op de
internationale rechtsorde, maar laat de regering aanzienlijke ruimte bij de
keuze van instrumenten en prioriteiten. Daarbij kan worden gedacht aan
verdragsvorming, diplomatie, internationale rechtspraak, mensenrechtenbeleid,
ontwikkelingssamenwerking, conflictpreventie, sanctiebeleid, internationale
strafrechtelijke samenwerking en de ondersteuning van internationale
organisaties.
De historische
achtergrond van artikel 90 ligt in het streven naar vreedzame
geschillenbeslechting en de opbouw van een internationale rechtsorde na twee
wereldoorlogen. De in 1922 opgenomen opdracht om geschillen met andere
mogendheden zoveel mogelijk door rechtspraak en andere vreedzame middelen op te
lossen, werd in 1953 verbreed tot de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde. Daarbij werden duurzame vrede, mensenrechten en internationale
solidariteit uitdrukkelijk tot de betekenis van de bepaling gerekend. De
constitutionele geschiedenis van artikel 90 laat zien dat de bepaling voortkomt
uit de overgang van buitenlands beleid als prerogatief van de uitvoerende macht
naar een rechtsstatelijk georiënteerde internationale verantwoordelijkheid[1].
Artikel 90 vereist niet
dat ieder nationaal belang voor een internationaal belang wijkt. De regering
mag veiligheid, economische belangen, energievoorziening, migratie,
werkgelegenheid en andere nationale belangen meewegen. De bepaling verzet zich
echter tegen een opvatting waarin internationale rechtsregels uitsluitend
worden nageleefd wanneer dit onmiddellijk nationaal voordeel oplevert. Een
stabiele, voorspelbare en vreedzame internationale rechtsorde is zelf een
constitutioneel erkend Nederlands en Koninkrijksbelang. Selectieve naleving kan
bovendien het gezag van regels ondermijnen waarop Nederland zich in andere
situaties juist beroept.
De norm is uitsluitend
tot de regering gericht. De Staten-Generaal zijn niet uitdrukkelijk
normadressaat, hoewel zij via wetgeving, begrotingsrecht, verdragsgoedkeuring
en parlementaire controle onmisbaar zijn voor de verwezenlijking ervan. Ook
rechters, decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en andere publieke
instellingen worden niet genoemd. Dat sluit niet uit dat zij bij hun taken
rekening houden met internationaal recht, maar artikel 90 formuleert voor hen
geen afzonderlijke opdracht.
Juist vanwege de
meerschalige rechtsorde kan worden overwogen het bereik te verbreden.
Internationale en Europese verplichtingen worden immers niet alleen door de
regering uitgevoerd, maar ook door het parlement, rechters, gemeenten,
provincies, waterschappen en zelfstandige bestuursorganen. Een algemene
opdracht aan “de overheid” zou deze gedeelde verantwoordelijkheid zichtbaar
maken. Daarbij moet worden voorkomen dat de rechter of een decentraal
bestuursorgaan een zelfstandige bevoegdheid krijgt om buitenlands beleid te
voeren. Een herzien artikel zou daarom onderscheid kunnen maken tussen de
beleidsvormende taak van regering en Koninkrijksorganen enerzijds en de plicht
van alle overheidsorganen om de internationale rechtsorde te eerbiedigen en
binnen hun bevoegdheden aan haar ontwikkeling bij te dragen anderzijds.
De betekenis van artikel
90 reikt bovendien verder dan formele verdragsvorming. Internationale
samenwerking vindt ook plaats door politieke verklaringen, diplomatieke
afspraken, gezamenlijke programma’s, technische standaarden en deelname aan
internationale netwerken. Het artikel kan richting geven aan dergelijk
handelen, maar stelt daaraan geen duidelijke eisen van democratische
legitimiteit, transparantie, rechtsbescherming of grondrechtenbescherming.
Daardoor kan de bevordering van de internationale rechtsorde op gespannen voet
komen te staan met de vraag hoe internationale macht zelf rechtsstatelijk wordt
begrensd.
2 Artikel 91: verdragsgoedkeuring
Artikel 91 vormt de
centrale democratische waarborg bij verdragsvorming. Het eerste lid bepaalt dat
het Koninkrijk niet zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal aan
verdragen wordt gebonden en dat verdragen niet zonder die goedkeuring worden
opgezegd. De wet kan gevallen aanwijzen waarin goedkeuring niet is vereist. Het
tweede lid draagt de wetgever op de wijze van goedkeuring te regelen en maakt
stilzwijgende goedkeuring mogelijk. Het derde lid verlangt een meerderheid van
ten minste twee derde van de uitgebrachte stemmen in beide Kamers wanneer een
verdrag bepalingen bevat die van de Grondwet afwijken of tot zodanige afwijking
noodzaken. Artikel 91 Grondwet spreekt daarbij terecht over binding van het
Koninkrijk en niet uitsluitend van Nederland.
De voorafgaande
goedkeuring verleent het parlement een formeel beslissingsrecht, maar geen
gelijkwaardige onderhandelingspositie. De regering onderhandelt over het
verdrag en legt doorgaans een reeds vastgestelde tekst aan de Staten-Generaal
voor. De Kamers kunnen die tekst niet amenderen. Zij kunnen slechts goedkeuren,
goedkeuring weigeren of de regering bewegen tot het maken van voorbehouden,
verklaringen of nieuwe onderhandelingen, voor zover het verdrag dat toelaat. De
democratische invloed is daardoor sterker bij het besluit over binding dan bij
het vormgeven van de inhoud.
De Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen werkt artikel 91 nader uit. Goedkeuring kan
uitdrukkelijk, bij wet, of stilzwijgend plaatsvinden. Stilzwijgende goedkeuring
bevordert een doelmatige afhandeling van verdragen die niet politiek omstreden
zijn, maar vermindert de zichtbaarheid van internationale binding. Bij
verdragen met belangrijke grondrechtelijke, institutionele, financiële of
langdurige gevolgen ligt uitdrukkelijke behandeling meer voor de hand.
De rijkswet bevat
daarnaast uitzonderingen op de voorafgaande goedkeuring. Deze kunnen onder meer
betrekking hebben op bepaalde uitvoeringsverdragen, verdragen met een beperkte
duur of in buitengewone en dringende omstandigheden gesloten verdragen. Dergelijke
uitzonderingen kunnen praktisch noodzakelijk zijn, maar moeten restrictief
worden toegepast. Een formeel uitvoeringsverdrag kan materieel ingrijpende
verplichtingen bevatten, terwijl besluiten binnen een bestaand verdragskader de
oorspronkelijke binding aanzienlijk kunnen verdiepen.
Voorlopige toepassing
vormt een afzonderlijk aandachtspunt. Indien het belang van het Koninkrijk dit
vordert, kan een verdrag onder wettelijke voorwaarden voorlopig worden
toegepast voordat het in werking treedt. Deze mogelijkheid geldt niet voor
verdragsbepalingen die van de Grondwet afwijken. Bij een goedkeuringsplichtig
verdrag mogen bovendien geen bepalingen voorlopig worden toegepast die van de
wet afwijken of daartoe noodzaken. Eenieder verbindende bepalingen moeten vóór
de aanvang van de voorlopige toepassing worden bekendgemaakt. Artikel 15 van de
Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen begrenst zo de vooruitlopende
werking, maar voorkomt niet dat parlementaire invloed feitelijk afneemt wanneer
beleid en uitvoering al op de voorlopige toepassing zijn ingericht.
Ook vereenvoudigde
verdragswijzigingen vragen om constitutionele aandacht. Verdragen kunnen
voorzien in procedures waarbij bijlagen, technische normen, institutionele
bevoegdheden of materiële verplichtingen worden aangepast zonder een volledige
nieuwe verdragsprocedure. Zulke flexibiliteit is noodzakelijk voor
internationale samenwerking, maar kan leiden tot een geleidelijke uitbreiding
van verplichtingen zonder dat telkens een zichtbaar parlementair beslismoment
ontstaat. De beoordeling zou daarom niet uitsluitend moeten afhangen van de
formele kwalificatie van een wijziging, maar mede van haar materiële gevolgen.
Het derde lid van artikel
91 maakt het mogelijk een verdrag goed te keuren dat van de Grondwet afwijkt,
zonder dat eerst de Grondwet volgens artikel 137 wordt gewijzigd. Dit is een
uitzonderlijke constructie. Zij voorkomt dat internationale binding steeds
afhankelijk is van een volledige grondwetsherziening, maar maakt ook mogelijk
dat een afwijkende regeling wordt aanvaard na één parlementaire behandeling,
zij het met een tweederdemeerderheid in beide Kamers.
Onduidelijk is wanneer
precies sprake is van “afwijken”. De heersende uitleg richt zich vooral op
strijd met concrete grondwetsbepalingen en niet zonder meer op de geest,
systematiek of ongeschreven kernbeginselen van de Grondwet. Deze benadering kan
ertoe leiden dat een beperkte tekstuele afwijking de verzwaarde procedure
activeert, terwijl een ingrijpende wijziging van constitutionele
machtsverhoudingen daarbuiten blijft wanneer geen concrete bepaling aantoonbaar
wordt geschonden. De opname van de algemene bepaling over grondrechten en
democratische rechtsstaat kan de uitleg verbreden, maar heeft de afbakening
niet definitief opgelost.
De verhouding tot artikel
120 versterkt de verantwoordelijkheid van regering en parlement. De rechter mag
de grondwettigheid van verdragen niet beoordelen en kan dus niet achteraf
vaststellen dat ten onrechte geen tweederdemeerderheid is toegepast. Artikel
120 Grondwet legt de beoordeling van de verenigbaarheid met de Grondwet in
hoofdzaak bij regering en Staten-Generaal. Dat maakt een expliciete,
gemotiveerde beoordeling tijdens de goedkeuringsprocedure noodzakelijk.
Parlementaire
informatievoorziening behoort daarom reeds vóór ondertekening plaats te vinden.
Een periodiek overzicht van verdragen in voorbereiding is nuttig, maar vormt
geen volwaardige waarborg voor inhoudelijke betrokkenheid bij ingrijpende
onderhandelingen. Bij verdragen die constitutionele bevoegdheden, grondrechten,
grote financiële verplichtingen of langdurige beleidsbinding raken, zou het
parlement vooraf over doel, onderhandelingsruimte, alternatieven en mogelijke
grondwetsafwijkingen moeten worden geïnformeerd.
Ten slotte moet rekening
worden gehouden met de territoriale gelding binnen het Koninkrijk. Buitenlandse
betrekkingen zijn een Koninkrijksaangelegenheid, terwijl verdragen voor één,
meerdere of alle landen kunnen gelden. Aruba, Curaçao en Sint Maarten moeten
vroegtijdig worden betrokken wanneer een verdrag voor hen kan gelden of hen
anderszins raakt. De bestaande aanwijzingen voorzien in betrokkenheid van de
regeringen, gevolmachtigde ministers en Staten van de betrokken landen, maar
deze waarborgen zijn grotendeels in het Statuut, de rijkswetgeving en de
praktijk verspreid. De regels over betrokkenheid van de
Caribische landen maken
duidelijk dat territoriale gelding geen louter technische slotvraag mag zijn.
3 Artikel 92: bevoegdheidstoedeling
Artikel 92 bepaalt dat
bij of krachtens verdrag bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak
kunnen worden opgedragen aan volkenrechtelijke organisaties. Wanneer de
bevoegdheidstoedeling afwijking van de Grondwet inhoudt of daartoe noodzaakt,
moet overeenkomstig artikel 91, derde lid, een tweederdemeerderheid worden
toegepast. Artikel 92 Grondwet vormt daarmee de constitutionele basis voor
deelname aan internationale organisaties waaraan publieke bevoegdheden zijn
toegekend.
De bepaling omvat
wetgevende, bestuurlijke en rechterlijke bevoegdheden en is daardoor materieel
ruim. Zij kan betrekking hebben op de vaststelling van rechtstreeks bindende
regels, uitvoeringsbesluiten, toezicht, sancties en internationale rechtspraak.
De Europese Unie valt onder het begrip volkenrechtelijke organisatie, maar de
tekst is niet specifiek op de institutionele aard van de Unie toegesneden.
Het begrip “opdragen”
suggereert dat een bestaande nationale bevoegdheid aan een externe organisatie
wordt overgedragen. Dat past bij klassieke organisaties waaraan staten een
beperkt en duidelijk omschreven takenpakket toevertrouwen. De Europese rechtsorde
berust echter mede op attributie door de verdragen, gedeelde bevoegdheden en
gezamenlijke besluitvorming. Nederlandse bewindspersonen oefenen in de Raad
zelf Europese bevoegdheden uit, naast de Commissie, het Europees Parlement, het
Hof van Justitie en andere Europese instellingen. Nationale bestuursorganen en
rechters zijn vervolgens betrokken bij de decentrale uitvoering en handhaving
van het Unierecht.
Er moet daarom
onderscheid worden gemaakt tussen overdracht, attributie en gezamenlijke
uitoefening. Bij overdracht verliest de nationale staat op een bepaald terrein
zelfstandige beslissingsruimte. Bij attributie ontstaat op verdragsniveau een
bevoegdheid van een internationale instelling. Bij gezamenlijke uitoefening
nemen nationale organen binnen een meerschalig stelsel deel aan de
totstandkoming en uitvoering van gemeenschappelijke besluiten. Artikel 92 omvat
deze verschillende verschijningsvormen juridisch, maar maakt hun uiteenlopende
democratische consequenties niet zichtbaar.
De bepaling stelt geen
zelfstandige materiële voorwaarden aan de organisatie waaraan bevoegdheden
worden opgedragen. Zij eist niet uitdrukkelijk dat deze organisatie
democratisch gelegitimeerd is, grondrechten beschermt, onafhankelijke
rechtsbescherming biedt, transparant handelt of aan beginselen van
subsidiariteit en proportionaliteit voldoet. Dergelijke eisen kunnen uit het
verdrag, andere grondwetsbepalingen en algemene constitutionele beginselen
worden afgeleid, maar zijn niet in artikel 92 neergelegd.
Evenmin bepaalt artikel
92 hoe concreet de aard en omvang van de opgedragen bevoegdheden moeten worden
omschreven. Internationale organisaties ontwikkelen zich binnen hun
verdragsrechtelijke kader door secundaire regelgeving, institutionele praktijk
en rechterlijke uitleg. Niet ieder besluit binnen een bestaande organisatie
vereist een nieuwe verdragsgoedkeuring. Daardoor kan de feitelijke betekenis
van een oorspronkelijke bevoegdheidstoedeling veranderen zonder een nieuw
constitutioneel beslismoment.
Dat betekent niet dat
Nederland zulke bevoegdheden eenzijdig kan terugnemen. De wijziging of
beëindiging van opgedragen bevoegdheden moet plaatsvinden overeenkomstig het
toepasselijke verdragsrecht en de regels van de betrokken organisatie. Bij de
Europese Unie kan Nederland niet per nationaal besluit afzonderlijke Europese
bevoegdheden buiten werking stellen. Wel blijft de Nederlandse overheid
verantwoordelijk voor haar deelname aan verdragswijzigingen, besluitvorming
binnen de organisatie en het gebruik van beschikbare nationale
beoordelingsruimte.
Een herzien artikel 92
zou daarom niet alleen het opdragen, maar ook het gezamenlijk uitoefenen van
publieke bevoegdheden kunnen erkennen. Daarbij kunnen constitutionele
voorwaarden worden gesteld aan de Nederlandse deelname: democratische
betrokkenheid, grondrechtenbescherming, rechtsstatelijke waarborgen,
transparantie en effectieve rechtsbescherming. Deze voorwaarden richten zich
primair tot de Nederlandse organen en vormen geen eenzijdige nationale
bevoegdheid om de geldigheid van Europese besluiten te bepalen.
4 Artikelen 93 en 94: doorwerking van internationaal recht
Artikel 93 bepaalt dat
bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die
naar hun inhoud eenieder kunnen verbinden, verbindende kracht hebben nadat zij
zijn bekendgemaakt. Artikel 94 bepaalt vervolgens dat binnen het Koninkrijk
geldende wettelijke voorschriften buiten toepassing blijven wanneer hun
toepassing niet verenigbaar is met zulke bepalingen. Samen geven deze artikelen
uitdrukking aan de openheid van de Nederlandse rechtsorde voor internationaal
recht.
Bekendmaking is een
wezenlijke rechtsstatelijke voorwaarde. Burgers kunnen slechts aan
internationale normen worden gebonden of daarop rechtstreeks een beroep doen
wanneer die normen voldoende kenbaar zijn. Artikel 95 draagt de wetgever daarom
op regels over de bekendmaking van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke
organisaties vast te stellen.
Niet iedere
verdragsbepaling is “eenieder verbindend”. De rechter beoordeelt uiteindelijk
of een bepaling naar haar inhoud zonder nadere nationale regelgeving als
objectieve rechtsnorm kan functioneren. Daarbij zijn de tekst, aard, strekking
en context van de bepaling van belang. Sommige bepalingen formuleren concrete
rechten of verboden; andere bevatten doelstellingen en opdrachten die primair
tot de wetgever of verdragsstaten zijn gericht. Het enkele feit dat een
bepaling beleidsruimte laat, sluit rechtstreekse werking niet steeds uit, maar
een norm moet voldoende geschikt zijn om in een concreet geschil te worden
toegepast.
Artikel 94 kent geen
vernietigingsbevoegdheid toe. Een strijdig wettelijk voorschrift blijft formeel
bestaan, maar wordt in het concrete geval niet toegepast. Dit geldt ook voor
bepalingen van wetten in formele zin. Daardoor kan de rechter formele wetgeving
wel toetsen aan eenieder verbindend verdragsrecht, terwijl artikel 120 toetsing
van diezelfde wetgeving aan de Grondwet verbiedt. Deze asymmetrie heeft ertoe
geleid dat internationale grondrechten in de rechtspraktijk vaak een sterkere
rechterlijke positie innemen dan vergelijkbare nationale grondrechten.
Artikel 91, derde lid, en
artikel 94 moeten in samenhang worden gelezen. De verzwaarde goedkeuring vormt
de voorafgaande constitutionele waarborg wanneer een verdrag van de Grondwet
afwijkt. Na rechtsgeldige goedkeuring kan een eenieder verbindende verdragsbepaling
overeenkomstig artikel 94 voorrang krijgen bij de toepassing van nationale
wettelijke voorschriften. De rechter mag echter vanwege artikel 120 niet
beoordelen of het verdrag zelf grondwettig is of of de juiste grondwettelijke
goedkeuringsprocedure is gevolgd.
De artikelen 93 en 94
gelden “binnen het Koninkrijk”, maar de feitelijke doorwerking is afhankelijk
van de territoriale gelding van het betreffende verdrag of besluit. Een verdrag
dat uitsluitend voor Nederland is aanvaard, werkt niet daardoor vanzelfsprekend
ook in Aruba, Curaçao of Sint Maarten. Omgekeerd kunnen verdragen voor meerdere
landen van het Koninkrijk gelden, waarbij de nationale rechtsordes en
uitvoeringswetgeving verschillen.
Van bijzonder belang is
het onderscheid tussen internationaal verdragsrecht en Unierecht. De voorrang
en rechtstreekse werking van het Unierecht kunnen niet volledig uit de
artikelen 93 en 94 worden verklaard. Het Hof van Justitie heeft deze beginselen
ontwikkeld als kenmerken van de autonome Europese rechtsorde. Volgens deze
rechtsopvatting moet toepasselijk Unierecht voorrang krijgen boven strijdig
nationaal recht, ook wanneer dat nationale recht van constitutionele rang is.
De voorrang van het Unierecht berust daarmee op het Unierecht zelf en niet
uitsluitend op een nationale doorwerkingsbepaling.
Dat onderscheid heeft
belangrijke gevolgen voor een grondwetsherziening. De Grondwet kan erkennen dat
Nederland deelneemt aan de Europese rechtsorde en kan de nationale procedures,
democratische voorwaarden en institutionele verantwoordelijkheden voor die
deelname regelen. Zij kan ook voorschrijven hoe Nederlandse organen beschikbare
nationale beleidsruimte benutten en grondrechten bewaken. De Grondwet kan
echter niet eenzijdig bepalen dat geldend Unierecht slechts onder door
Nederland vastgestelde voorwaarden voorrang heeft, zonder daarmee een conflict
met de Europese rechtsorde te veroorzaken.
5 Bestaande parlementaire instrumenten
Hoewel de Grondwet geen
afzonderlijke regeling voor Europese parlementaire betrokkenheid bevat,
beschikken de Staten-Generaal over verschillende formele en informele
instrumenten. De algemene inlichtingenplicht van artikel 68 vormt de
constitutionele basis voor informatieverstrekking door ministers en
staatssecretarissen. Daarnaast ontvangt het parlement onder meer
kabinetsbeoordelingen van Europese voorstellen, geannoteerde agenda’s van
Europese raden, verslagen van onderhandelingen en overzichten van verdragen in
voorbereiding.
Een parlementair
behandelvoorbehoud kan worden geplaatst bij een Europees wetgevingsvoorstel dat
een Kamer van bijzonder politiek belang acht. Vervolgens worden met de regering
afspraken gemaakt over informatievoorziening en parlementaire betrokkenheid. Het
instrument geeft geen algemeen vetorecht en bindt de Nederlandse minister niet
op dezelfde wijze als een formeel instemmingsrecht. Het versterkt vooral de
mogelijkheid tijdig inzicht te krijgen in de onderhandelingen.
Nationale parlementen
kunnen daarnaast in de Europese subsidiariteitsprocedure gemotiveerde adviezen
uitbrengen wanneer zij menen dat een voorstel niet op Unieniveau behoort te
worden vastgesteld. Artikel 5 VEU erkent deze rol uitdrukkelijk. De subsidiariteitstoets
heeft echter een beperkte reikwijdte: zij ziet primair op de passende schaal
van optreden en niet op alle vragen van proportionaliteit, grondrechten,
doelmatigheid of politieke wenselijkheid.
Moties, commissiedebatten
en plenair overleg kunnen de Nederlandse onderhandelingsinzet inhoudelijk
sturen. Kamers kunnen de regering verzoeken bepaalde doelen na te streven,
grenzen te bewaken of niet met een voorstel in te stemmen. Zulke uitspraken hebben
een belangrijk politiek gewicht, maar vormen doorgaans geen juridisch bindend
onderhandelingsmandaat. De minister blijft verantwoordelijk voor de
uiteindelijke afweging in de Raad en kan wegens zijn optreden politiek ter
verantwoording worden geroepen.
Bij bepaalde onderwerpen
bevat bijzondere wetgeving verdergaande informatie- of instemmingsrechten. Ook
kunnen de Kamers samenwerken met andere nationale parlementen, het Europees
Parlement en interparlementaire netwerken. Deze samenwerking kan informatieasymmetrie
verminderen en gezamenlijke controle bevorderen, maar vervangt niet de eigen
verantwoordelijkheid van iedere nationale volksvertegenwoordiging.
De controle richt zich in
de eerste plaats op Nederlandse bewindspersonen. De Staten-Generaal kunnen niet
rechtstreeks politieke verantwoordelijkheid afdwingen van de Europese
Commissie, buitenlandse regeringen of het Europees Parlement. Zij kunnen wel de
Nederlandse minister aanspreken op diens voorbereiding, inzet, stemgedrag,
coalitievorming en nationale uitvoering. Daarvoor moet kenbaar zijn welke
positie Nederland heeft ingenomen en welke alternatieven beschikbaar waren.
De werking van deze
instrumenten hangt sterk af van de parlementaire praktijk. Tijdige informatie,
actieve prioritering, voldoende ambtelijke ondersteuning en Europese
deskundigheid zijn minstens zo belangrijk als de formele bevoegdheden. Een
instrument dat pas wordt ingezet nadat een raadspositie of triloogcompromis is
bereikt, kan nauwelijks nog inhoudelijke invloed hebben.
De juridische
afdwingbaarheid is bovendien beperkt. Informatieplichten zijn constitutioneel
verankerd, maar veel afspraken over Europese dossiers zijn politiek of
procedureel van aard. Moties en behandelvoorbehouden leiden niet zonder meer
tot rechterlijk afdwingbare normen. Bij verdragen beperkt artikel 120 bovendien
de mogelijkheid om rechterlijk te laten toetsen of de constitutionele
goedkeuringsregels correct zijn toegepast. Er bestaat daardoor een aanzienlijke
afstand tussen formele parlementaire betrokkenheid en effectieve invloed op het
moment waarop Europese of internationale keuzes nog veranderbaar zijn.
6 Constitutionele lacunes
De artikelen 90 tot en
met 94 leggen een waardevolle basis voor internationale openheid, parlementaire
verdragsgoedkeuring, bevoegdheidstoedeling en doorwerking van internationaal
recht. Zij bieden echter geen volledig constitutioneel kader voor de huidige
Europese en internationale machtsuitoefening.
Ten eerste ontbreekt een
algemene waarborg voor tijdige parlementaire invloed. De Staten-Generaal hebben
formele controle- en goedkeuringsbevoegdheden, maar worden niet grondwettelijk
verzekerd van betrokkenheid voordat Nederlandse onderhandelingsposities of
internationale compromissen feitelijk zijn vastgelegd. Bestaande
informatiepraktijken zijn verspreid en gedeeltelijk afhankelijk van politieke
afspraken.
Ten tweede is onvoldoende
geregeld hoe transparant de Nederlandse inzet en het stemgedrag moeten zijn.
Vertrouwelijkheid kan noodzakelijk zijn, maar de regering moet achteraf
inzichtelijk kunnen maken welke positie zij heeft ingenomen, welke belangen en grondrechten
zijn afgewogen en waarom van een parlementair standpunt is afgeweken. Zonder
die informatie wordt gedeelde Europese verantwoordelijkheid gemakkelijk diffuse
verantwoordelijkheid.
Ten derde verankert de
Grondwet subsidiariteit en proportionaliteit niet als algemene voorwaarden voor
Nederlandse deelname aan meerschalige besluitvorming. Ook ontbreekt een
opdracht om expliciet te motiveren waarom optreden op Europees of internationaal
niveau noodzakelijk is en welke nationale, regionale of lokale beleidsruimte
behouden kan blijven. Bescherming van nationale uitvoeringsruimte mag daarbij
niet ontaarden in een eenzijdige beperking van de voorrang of doeltreffendheid
van het Unierecht.
Ten vierde geeft de
Grondwet weinig houvast bij vereenvoudigde verdragswijzigingen, besluiten
binnen bestaande internationale organisaties en geleidelijke uitbreiding van
verplichtingen. De oorspronkelijke verdragsgoedkeuring kan een institutioneel
kader legitimeren, maar biedt niet altijd voldoende democratische controle op
latere materieel ingrijpende ontwikkelingen.
Ten vijfde ontbreken
uitdrukkelijke democratische en rechtsstatelijke voorwaarden voor het opdragen
of gezamenlijk uitoefenen van publieke bevoegdheden. Artikel 92 stelt geen
expliciete eisen aan grondrechtenbescherming, onafhankelijke rechtspraak, transparantie,
democratische vertegenwoordiging of publieke verantwoording binnen
internationale organisaties. Ook de verhouding tot fundamentele constitutionele
beginselen en een beperkt omschreven constitutionele identiteit is niet
geregeld.
Ten zesde blijft de
rechtsbescherming tegen samengestelde Europese en internationale maatregelen
versnipperd. Wanneer een maatregel achtereenvolgens door een internationale
organisatie, een Europese instelling en een nationaal bestuursorgaan wordt
voorbereid of uitgevoerd, kan onduidelijk zijn welke rechter bevoegd is, welke
actor verantwoordelijk is en welk rechtsmiddel effectief herstel kan bieden.
Ten zevende blijft
private transnationale normstelling vrijwel volledig buiten de constitutionele
regeling. Internationale technische standaarden, platformregels,
certificeringsnormen en private infrastructuren kunnen publieke besluitvorming
bepalen zonder dat de Grondwet voorwaarden stelt aan kenbaarheid, participatie,
onafhankelijkheid en rechtsbescherming.
Ten slotte is de
Koninkrijksdimensie onvoldoende zichtbaar. De Grondwet spreekt terecht over
binding van het Koninkrijk, maar biedt geen samenhangende regeling voor de
vroegtijdige betrokkenheid van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bij
internationale onderhandelingen die hun belangen, autonome bevoegdheden of
uitvoeringsverantwoordelijkheden raken.
De voornaamste lacune is
daarmee niet dat de Grondwet internationale openheid onvoldoende toestaat. Zij
maakt die openheid juist ruim mogelijk. Het tekort ligt in de constitutionele
ordening van de daaruit voortvloeiende macht. De bestaande artikelen regelen
vooral óf het Koninkrijk zich internationaal kan binden en hoe internationale
normen doorwerken. Zij regelen onvoldoende hoe Nederlandse en
Koninkrijksorganen die macht vooraf democratisch legitimeren, tijdens de
besluitvorming transparant en grondrechtenconform uitoefenen en achteraf
controleerbaar en corrigeerbaar maken.
Internationaal
en rechtsvergelijkend perspectief
De Nederlandse
constitutionele regeling kan niet geïsoleerd worden beoordeeld. De Europese
Unie bevat zelf beginselen voor bevoegdheidstoedeling, democratische
legitimatie en grondrechtenbescherming. Het EVRM organiseert een aanvullende
internationale waarborg, terwijl andere internationale organisaties zeer
uiteenlopende vormen van besluitvorming en rechtswerking kennen. Buitenlandse
grondwetten laten bovendien zien hoe nationale constituties de deelname aan
Europese integratie zichtbaar kunnen maken zonder zelf de gelding van het
Unierecht te bepalen.
1 Constitutionele beginselen van de Europese Unie
De Europese Unie is geen
staat, maar evenmin een klassieke internationale organisatie. Zij beschikt over
eigen instellingen, een autonome rechtsorde en bevoegdheden die zij
rechtstreeks tegenover lidstaten en, afhankelijk van de norm, tegenover burgers
en ondernemingen kan uitoefenen. Tegelijkertijd berust deze rechtsorde op
verdragen die door de lidstaten zijn gesloten en blijft de Unie gebonden aan de
grenzen van de daarin toegekende bevoegdheden.
Het attributiebeginsel
vormt het uitgangspunt. De Unie handelt uitsluitend binnen de bevoegdheden die
de lidstaten haar in de verdragen hebben toegedeeld ter verwezenlijking van de
daarin omschreven doelstellingen. Bevoegdheden die niet zijn toegedeeld, blijven
bij de lidstaten. Dit beginsel beantwoordt de vraag óf de Unie bevoegd is. De
beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit bepalen vervolgens in
belangrijke mate hóé een bestaande bevoegdheid mag worden uitgeoefend.
Subsidiariteit geldt
buiten de exclusieve bevoegdheden van de Unie. Europees optreden is slechts
gerechtvaardigd wanneer de doelstellingen niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden bereikt en vanwege de omvang
of gevolgen beter op Unieniveau kunnen worden verwezenlijkt. Proportionaliteit
verlangt dat inhoud en vorm van het optreden niet verder gaan dan voor de
verdragsdoelstellingen noodzakelijk is. Deze beginselen erkennen dat effectieve
publieke macht schaalafhankelijk is: grensoverschrijdende problemen kunnen
Europese maatregelen vereisen, maar Europese harmonisatie is niet
gerechtvaardigd wanneer nationale, regionale of lokale besluitvorming het doel
voldoende kan realiseren. De artikelen 4 en 5 VEU leggen het
attributiebeginsel, subsidiariteit, proportionaliteit, loyale samenwerking en
eerbiediging van de nationale identiteit vast in de Europese rechtsorde.
Geconsolideerd Verdrag betreffende de Europese Unie
Het beginsel van loyale
samenwerking verplicht de Unie en de lidstaten elkaar te respecteren en te
ondersteunen bij de uitvoering van de verdragen. Lidstaten moeten passende
maatregelen treffen om hun verplichtingen na te komen en zich onthouden van
maatregelen die de doelstellingen van de Unie in gevaar brengen. Deze
loyaliteit is wederkerig: ook de Unie moet de lidstaten bij de vervulling van
hun taken respecteren. Het beginsel verzet zich zowel tegen nationale
obstructie als tegen een voorstelling waarin lidstaten slechts passieve
uitvoerders van Europees beleid zijn.
Artikel 4, tweede lid,
VEU verplicht de Unie bovendien de nationale identiteit van de lidstaten te
eerbiedigen, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele
basisstructuren, waaronder regionaal en lokaal zelfbestuur. Nationale
identiteit kan bescherming bieden aan fundamentele constitutionele kenmerken,
maar vormt geen onbeperkte uitzondering op het Unierecht. Zij moet in dialoog
met de Europese instellingen en het Hof van Justitie worden uitgelegd. Een ruim
en eenzijdig beroep op constitutionele identiteit zou de eenheid,
rechtszekerheid en gelijke werking van het Unierecht aantasten.
De democratische
legitimatie van de Unie is meervoudig. Burgers zijn rechtstreeks
vertegenwoordigd in het Europees Parlement. De lidstaten worden in de Europese
Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of regeringsleider en in de Raad
door regeringsleden die democratisch verantwoording verschuldigd zijn aan hun
nationale parlement of kiezers. Europese democratische legitimiteit berust
daardoor zowel op rechtstreekse Europese vertegenwoordiging als op nationale
parlementaire verantwoordelijkheid. Juist deze dubbele legitimatie maakt
tijdige controle van Nederlandse bewindspersonen noodzakelijk.
Nationale parlementen
dragen volgens artikel 12 VEU bij aan het functioneren van de Unie. Zij
ontvangen Europese documenten, bewaken subsidiariteit, nemen deel aan
interparlementaire samenwerking en worden betrokken bij bepaalde evaluaties,
verdragswijzigingen en toetredingsprocedures. Deze rol is aanvullend. Nationale
parlementen worden daardoor geen Europese wetgever en kunnen niet zelfstandig
Europese besluiten blokkeren, behalve waar de verdragen hun een specifieke
bevoegdheid geven.
De Unie is tevens
gegrondvest op menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid,
rechtsstaat en mensenrechten. Artikel 2 VEU formuleert deze waarden als
gemeenschappelijke basis. Artikel 6 erkent het EU-Handvest, de betekenis van
het EVRM en de fundamentele rechten als algemene beginselen van Unierecht. Het
Handvest bindt de instellingen van de Unie en de lidstaten wanneer zij binnen
de werkingssfeer van het Unierecht handelen. Artikel 47 waarborgt effectieve
rechtsbescherming door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.
De rechtsstaat is daarmee
niet alleen een toetredingsvoorwaarde, maar een blijvende voorwaarde voor
wederzijds vertrouwen. Europese samenwerking veronderstelt dat nationale
rechters onafhankelijk zijn, Europese normen toepassen en effectieve
rechtsbescherming bieden. Wanneer die voorwaarden structureel worden aangetast,
komt niet alleen de nationale rechtsorde, maar ook het functioneren van de
Europese rechtsorde als geheel onder druk te staan.
Prejudiciële samenwerking
onder artikel 267 VWEU verbindt nationale rechters met het Hof van Justitie.
Nationale rechters passen het Unierecht toe en kunnen of moeten vragen over
uitleg en geldigheid aan het Hof voorleggen. Het Hof verzekert de eenheid van
het Unierecht, terwijl de nationale rechter het Europese antwoord toepast
binnen het concrete geschil. Deze verhouding is geen hiërarchisch
beroepsstelsel, maar een vorm van rechterlijke samenwerking binnen een
samengestelde rechtsorde.
De verdragen voorzien
tevens in gewone en vereenvoudigde herzieningsprocedures. Bij een gewone
verdragsherziening blijven nationale goedkeuring en ratificatie essentieel.
Vereenvoudigde procedures kunnen bepaalde verdragswijzigingen mogelijk maken
zonder een volledige intergouvernementele conferentie, maar laten de grenzen
van de toegedeelde bevoegdheden niet onbeperkt los. Voor bepaalde
overgangsbesluiten, zoals de overstap van unanimiteit naar besluitvorming met
gekwalificeerde meerderheid, beschikken nationale parlementen over een
bijzondere bezwaar- of goedkeuringspositie.
Versterkte samenwerking
maakt het mogelijk dat een groep lidstaten binnen het institutionele kader van
de Unie verdergaande samenwerking aangaat wanneer niet alle lidstaten
deelnemen. Daarnaast kent de Unie andere vormen van differentiatie, onder meer
door uitzonderingsposities, overgangsregelingen en verschillen in deelname aan
de euro, Schengen en onderdelen van het beleid inzake vrijheid, veiligheid en
recht. Differentiatie kan integratie mogelijk maken zonder volledige
uniformiteit, maar vergroot ook de complexiteit en kan de herkenbaarheid van
verantwoordelijkheid verminderen.
Voor het Nederlandse
ontwerp volgt hieruit dat attributie, subsidiariteit en proportionaliteit reeds
Unierechtelijke beginselen zijn. Een nationale Europabepaling moet deze
beginselen niet opnieuw definiëren alsof Nederland daarover het laatste woord
heeft. Zij kan wel bepalen dat de Nederlandse regering haar inzet aan deze
beginselen toetst, daarover tijdig informatie verstrekt en de gekozen schaal en
intensiteit van Europees optreden tegenover het parlement motiveert.
2 EVRM en internationale mensenrechten
Het EVRM vormt een
stelsel van collectieve waarborg. De verdragsstaten hebben zich niet
uitsluitend wederkerig verbonden, maar erkennen dat de daarin beschermde
rechten onder internationaal toezicht staan. Personen die stellen slachtoffer
te zijn van een schending kunnen, nadat nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput,
een klacht indienen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het EHRM
treedt daarmee aanvullend op ten opzichte van de nationale rechter.
Het
subsidiariteitsbeginsel heeft binnen het EVRM een andere betekenis dan binnen
het Unierecht. Het ziet hier niet primair op de verdeling van wetgevende
bevoegdheden, maar op de primaire verantwoordelijkheid van nationale
autoriteiten om mensenrechten te eerbiedigen en schendingen te herstellen. Het
EHRM biedt internationaal toezicht wanneer nationale bescherming tekortschiet. Protocol
nr. 15 heeft het subsidiariteitsbeginsel en de doctrine van de
beoordelingsruimte uitdrukkelijk in de preambule van het EVRM opgenomen.
De nationale
beoordelingsruimte verschilt naar gelang het recht, de ernst van de beperking,
het bestaan van Europese consensus en de kwaliteit van de nationale
besluitvorming. Zij is geen vrijbrief voor nationale autoriteiten. Naarmate een
maatregel de kern van een recht raakt of discriminerend, willekeurig of
onomkeerbaar uitwerkt, zal de internationale toetsing intensiever kunnen zijn.
Een zorgvuldige, transparante en parlementair gecontroleerde nationale
belangenafweging kan daarentegen ruimte voor nationale keuzes ondersteunen.
Het EVRM legt niet alleen
onthoudingsplichten op. Uit verschillende rechten zijn positieve verplichtingen
afgeleid om personen tegen ernstige aantastingen te beschermen, ook wanneer de
onmiddellijke dreiging van private actoren afkomstig is. Staten kunnen
verplicht zijn wetgeving vast te stellen, toezicht te organiseren, risico’s te
onderzoeken, informatie te verschaffen, bescherming te bieden of een effectief
onderzoek naar mogelijke schendingen te verrichten.
Arresten van het EHRM
zijn bindend voor de betrokken staat. De staat moet individuele maatregelen
treffen om de gevolgen voor de verzoeker zo veel mogelijk te herstellen en,
waar nodig, algemene maatregelen nemen om herhaling te voorkomen. Het Comité
van Ministers houdt toezicht op de uitvoering van arresten en kan tussentijdse
en afsluitende resoluties aannemen[2]. Artikel 46 EVRM en de uitvoeringspraktijk
verbinden rechterlijke vaststelling zo met politieke en institutionele
opvolging.
De internationale
procedure vervangt nationale rechtsbescherming niet. Zij veronderstelt juist
dat nationale rechters, bestuursorganen en wetgevers de eerste
verantwoordelijkheid dragen. Toegang tot Straatsburg is een laatste waarborg en
kan vanwege ontvankelijkheidsvoorwaarden, duur en afstand niet alle nationale
tekortkomingen compenseren. Constitutionele bescherming moet daarom ten minste
een zelfstandige nationale betekenis houden.
Het EVRM biedt een
minimumniveau. Nationale grondwetten mogen verdergaande rechten erkennen zolang
zij andere verdragsverplichtingen respecteren. De Nederlandse Grondwet hoeft
zich dus niet tot herhaling van het EVRM te beperken. Zij kan rechten ruimer formuleren,
positieve verplichtingen expliciteren en betere nationale rechtsmiddelen
bieden. Omgekeerd kan een beperkte nationale formulering geen afbreuk doen aan
de verdragsrechtelijke bescherming.
Een bijzonder probleem
ontstaat wanneer grondrechtenbeperkingen voortvloeien uit besluiten van
internationale organisaties. Niet iedere internationale organisatie is zelf
partij bij het EVRM. Staten kunnen zich echter niet zonder meer aan hun
verdragsverantwoordelijkheid onttrekken door bevoegdheden internationaal te
organiseren. Vooral wanneer nationale organen internationale maatregelen
uitvoeren of daarbij beoordelingsruimte hebben, blijven de vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en effectieve rechtsbescherming relevant.
Internationale sancties, gegevensuitwisseling en veiligheidsmaatregelen moeten
daarom voorzien in mogelijkheden om fouten, plaatsing op sanctielijsten en
disproportionele gevolgen effectief te betwisten.
3 Andere internationale organisaties
Internationale
organisaties verschillen sterk in taak, bevoegdheid, besluitvorming en
democratische legitimatie. Zij kunnen daarom niet onder één constitutioneel
model worden gebracht. Een constitutionele regeling moet oog hebben voor de
mate waarin een organisatie bindende normen kan vaststellen, de wijze waarop
Nederland aan de besluitvorming deelneemt en de beschikbaarheid van
rechtsbescherming.
De Verenigde Naties
combineren vrijwel universele vertegenwoordiging met een sterk
gedifferentieerde institutionele structuur. De Algemene Vergadering doet
hoofdzakelijk aanbevelingen, terwijl de Veiligheidsraad bindende besluiten kan
nemen op het terrein van internationale vrede en veiligheid. Artikel 25 van het
VN-Handvest verplicht de leden besluiten van de Veiligheidsraad te aanvaarden
en uit te voeren. De bijzondere positie en het vetorecht van de vijf permanente
leden maken duidelijk dat internationale effectiviteit en democratische
gelijkwaardigheid niet steeds samenvallen. Het VN-Handvest kent de Veiligheidsraad
vergaande bevoegdheden toe, maar organiseert die volgens een machtsverdeling
die slechts beperkt representatief is.
Bij sancties van de
Veiligheidsraad kan spanning ontstaan tussen internationale veiligheid en
individuele rechtsbescherming. Bevriezing van tegoeden, reisverboden en andere
gerichte maatregelen kunnen personen en organisaties zwaar treffen. Nationale
en Europese uitvoering moet daarom, binnen de ruimte van het toepasselijke
internationale recht, voorzien in kennisgeving, toetsing, periodieke
herbeoordeling en een effectief rechtsmiddel.
De NAVO is primair een
intergouvernementele politieke en militaire alliantie. Besluiten worden op
basis van consensus genomen en drukken daarmee de gezamenlijke wil van alle
lidstaten uit. Er bestaat geen supranationale meerderheidsbesluitvorming
waarmee Nederland tegen zijn wil kan worden gebonden. De NAVO-besluitvorming
laat echter onverlet dat nationale standpunten vaak in vertrouwelijke en snel
verlopende processen worden gevormd. Juist omdat consensus nationale instemming
veronderstelt, is parlementaire controle op die instemming van belang.
De
Wereldhandelsorganisatie berust op multilaterale handelsverdragen en een
institutioneel stelsel voor geschillenbeslechting. Handelsregels kunnen de
nationale ruimte voor productnormen, subsidies, overheidsinkoop en economische
regulering beïnvloeden. Het stelsel heeft een andere democratische basis dan de
Europese Unie: burgers zijn niet rechtstreeks in een parlementaire
WTO-instelling vertegenwoordigd. Nationale regeringen onderhandelen en moeten
nationaal verantwoording afleggen over de verplichtingen die zij aanvaarden.
De Raad van Europa
ontwikkelt naast het EVRM talrijke verdragen, aanbevelingen,
monitoringsmechanismen en rechtsstatelijke standaarden. Een deel daarvan is
bindend na verdragsaanvaarding; andere instrumenten behoren tot soft law.
Niet-bindende normen kunnen niettemin grote invloed hebben op nationale
wetgeving, bestuurspraktijk en rechterlijke interpretatie. Hun democratische
betekenis hangt mede af van transparantie, deskundigheid, participatie en
nationale verwerking.
Internationale financiële
instellingen, waaronder het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank,
beschikken niet over algemene wetgevende bevoegdheden, maar kunnen via
financieringsvoorwaarden en beleidsadviezen diep ingrijpen in nationale
economische en sociale keuzes. Hun besluitvorming berust veelal op gewogen
stemverhoudingen. Dit wijkt af van zowel het beginsel van één staat, één stem
als van rechtstreekse democratische vertegenwoordiging. Bij financiële
afhankelijkheid kan het formeel vrijwillige karakter van voorwaarden daardoor
betrekkelijk worden.
Internationale belasting-
en financiële samenwerking vindt plaats via organisaties en netwerken als de
OESO, de G20 en internationale toezichthouders. Technische afspraken over
belastinggrondslagen, witwasbestrijding, kapitaaleisen, boekhouding en gegevensuitwisseling
kunnen eerst als beleidsstandaard ontstaan en vervolgens via verdragen,
Unierecht of nationale wetgeving bindend worden. Het moment waarop politieke
keuze overgaat in schijnbaar technische uitvoering is daarbij niet altijd
duidelijk.
Internationale
klimaatsamenwerking combineert verdragsverplichtingen, nationale bijdragen,
rapportage, wetenschappelijke beoordeling en besluiten van conferenties van
partijen. Niet ieder internationaal klimaatbesluit heeft dezelfde juridische
status. Toch kunnen gezamenlijke doelstellingen, meetmethoden en
rapportageverplichtingen nationaal richtinggevend zijn en geleidelijk de inhoud
van zorgvuldige klimaatbesluitvorming bepalen.
Ten slotte vervullen
technische standaardiseringsorganisaties een steeds grotere rol. Normen voor
producten, digitale veiligheid, artificiële intelligentie, bouw, milieu en
bedrijfsvoering worden vaak buiten klassieke parlementaire procedures
ontwikkeld. ISO benadrukt dat zijn standaarden in beginsel vrijwillig zijn,
maar erkent dat staten ze bindend kunnen maken door opname of verwijzing in
regelgeving. De verhouding tussen ISO-standaarden en regelgeving illustreert
hoe private of hybride normstelling publiekrechtelijke betekenis kan krijgen.
Het onderscheid tussen
bindende en niet-bindende normen is daarom noodzakelijk, maar niet voldoende.
Ook een niet-bindende norm kan feitelijk beslissend zijn wanneer markttoegang,
financiering, vergunningverlening of digitale infrastructuur ervan afhankelijk
wordt gemaakt. Naarmate internationale of private standaarden sterker
doorwerken, worden eisen van kenbaarheid, representativiteit, onafhankelijke
expertise, participatie en rechtsbescherming belangrijker.
4 Rechtsvergelijkende Europabepalingen
Veel Europese grondwetten
maken de Europese Unie uitdrukkelijk zichtbaar. De gekozen modellen lopen
uiteen van algemene integratiebepalingen tot uitvoerige regelingen van
parlementaire informatie, gekwalificeerde meerderheden, referenda en
betrokkenheid van deelstaten.
Duitsland
Artikel 23 van het Duitse
Grundgesetz bevat een uitvoerige Europabepaling. Duitsland werkt mee aan de
ontwikkeling van een Europese Unie die is gebonden aan democratische, sociale,
federale en rechtsstatelijke beginselen, subsidiariteit en een met het Grundgesetz
vergelijkbaar niveau van grondrechtenbescherming. De Bondsdag en, via de
Bondsraad, de Länder nemen deel aan Europese aangelegenheden. De Bondsregering
moet beide organen volledig en zo vroeg mogelijk informeren. De parlementaire
rechten onder artikel 23 Grundgesetz zijn nader uitgewerkt in bijzondere
samenwerkings- en integratiewetgeving.
Het
Bundesverfassungsgericht heeft hieraan het begrip Integrationsverantwortung
verbonden. Regering en parlement moeten verantwoordelijkheid blijven dragen
voor de omvang en ontwikkeling van Europese integratie. Het Duitse model
combineert Europese openheid met bescherming van de onaantastbare
constitutionele kern van artikel 79, derde lid. De daaruit ontwikkelde
identiteits- en bevoegdheidscontrole is echter omstreden voor zover zij kan
botsen met de eenheid en voorrang van het Unierecht. Voor Nederland is vooral
de vroegtijdige informatieplicht en parlementaire integratieverantwoordelijkheid
bruikbaar; een ruim nationaal “laatste woord” ligt minder voor de hand.
Frankrijk
De Franse Grondwet bevat
een afzonderlijke titel over de Europese Unie. Artikel 88-1 bepaalt dat
Frankrijk deelneemt aan een Unie van staten die vrijwillig hebben gekozen
bepaalde bevoegdheden gezamenlijk uit te oefenen. Die formulering beschrijft de
Europese samenwerking nauwkeuriger dan een uitsluitend op overdracht gebaseerd
model. De Assemblée nationale en de Sénat ontvangen Europese ontwerpen en
kunnen Europese resoluties aannemen. Beide Kamers kunnen gemotiveerde
subsidiariteitsadviezen uitbrengen en een beroep wegens schending van
subsidiariteit bij het Hof van Justitie initiëren. Titel XV van de Franse
Grondwet maakt de Unie daardoor als afzonderlijke constitutionele bestuurslaag
zichtbaar.
Frankrijk kent daarnaast
constitutionele controle voorafgaand aan de ratificatie van verdragen. Indien
een internationaal verdrag strijdig is met de Grondwet, is eerst
grondwetswijziging nodig. Het model sluit daarmee verdragsgoedkeuring die
blijvend van de Grondwet afwijkt in beginsel uit en verschilt op dat punt van
artikel 91, derde lid, van de Nederlandse Grondwet.
Ierland
De Ierse Grondwet bevat
in artikel 29 uitdrukkelijke machtigingen voor deelname aan de Europese Unie.
De constitutionele jurisprudentie heeft ertoe geleid dat ingrijpende
verdragswijzigingen die buiten de bestaande constitutionele machtiging vallen,
via een grondwetswijziging en daarmee een referendum moeten worden goedgekeurd.
De Grondwet erkent tevens dat door het EU-lidmaatschap vereiste nationale en
Europese maatregelen rechtskracht kunnen hebben. Artikel 29 van de Ierse
Grondwet verbindt Europese integratie aldus aan specifieke constitutionele
machtiging.
Het Ierse model biedt
sterke rechtstreekse democratische legitimatie, maar brengt ook risico’s mee.
Complexe verdragspakketten worden teruggebracht tot een binaire vraag, terwijl
nationale referenda gevolgen hebben voor alle lidstaten. Bovendien is niet iedere
Europese ontwikkeling automatisch referendumplichtig; beslissend is of een
nieuwe constitutionele machtiging nodig is.
Denemarken
Paragraaf 20 van de
Deense Grondwet staat overdracht van constitutionele bevoegdheden aan
internationale autoriteiten toe, maar verlangt daarvoor een meerderheid van
vijf zesde van alle leden van het Folketing. Wordt die meerderheid niet
bereikt, maar bestaat wel een gewone meerderheid, dan kan het voorstel aan een
referendum worden onderworpen. Paragraaf 20 van de Deense Grondwet legt daarmee
een hoge drempel voor soevereiniteitsoverdracht.
Het model verzekert brede
politieke of directe democratische instemming, maar concentreert zich op het
oorspronkelijke moment van bevoegdheidsoverdracht. Het biedt op zichzelf minder
garanties voor dagelijkse parlementaire betrokkenheid bij de uitoefening van
eenmaal overgedragen bevoegdheden.
Zweden
De Zweedse constitutie
maakt overdracht van beslissingsbevoegdheid binnen de Europese Unie afhankelijk
van materiële en procedurele voorwaarden. De overdracht mag de fundamentele
beginselen van de Zweedse staatsinrichting niet raken en veronderstelt een grondrechtenbescherming
die overeenkomt met de nationale constitutie en het EVRM. Daarnaast geldt een
gekwalificeerde meerderheid van drie vierde van de uitgebrachte stemmen,
waarbij meer dan de helft van de leden moet deelnemen, of de procedure voor grondwetswijziging.
Hoofdstuk 10, artikel 6, van het Zweedse Instrument of Government combineert zo
materiële integratievoorwaarden met een verzwaarde besluitvorming.
In de dagelijkse Europese
besluitvorming is de regering verplicht met de Riksdag en in het bijzonder de
commissie voor EU-aangelegenheden te overleggen. Daarmee wordt het formele
moment van bevoegdheidstoedeling aangevuld met permanente parlementaire betrokkenheid.
Finland
De Finse Grondwet maakt
een systematisch onderscheid tussen buitenlands beleid en Europese
aangelegenheden. Het parlement behandelt voorstellen voor Europese besluiten
die naar hun inhoud tot zijn nationale bevoegdheid zouden behoren. De regering
verschaft de bevoegde commissies informatie over de Europese behandeling en de
Finse positie. De Grand Committee vervult daarbij een centrale rol; voor
buitenlands en veiligheidsbeleid ligt een bijzondere taak bij de Foreign
Affairs Committee.
Ook moet de premier het
parlement vooraf en onmiddellijk achteraf informeren over bijeenkomsten van de
Europese Raad. De artikelen 96 en 97 van de Finse Grondwet organiseren daarmee
een voortdurend informatie- en beïnvloedingsproces, in plaats van uitsluitend
achteraf verantwoording te verlangen. De Finse regeling van parlementaire
EU-informatie is vooral relevant als model voor gespecialiseerde en tijdige
parlementaire behandeling.
Oostenrijk
Oostenrijk kent een
uitvoerige constitutionele regeling in de artikelen 23a tot en met 23k van het
Bundes-Verfassungsgesetz. De bevoegde minister moet de Nationalrat en Bundesrat
onverwijld over Europese voornemens informeren en hun gelegenheid geven een
standpunt in te nemen. Bij bepaalde Europese wetgevingshandelingen kan een
standpunt van de Nationalrat de onderhandelingsruimte van de minister juridisch
begrenzen; afwijking is slechts onder bijzondere voorwaarden toegestaan en moet
worden verantwoord. Artikel 23e B-VG bevat daarmee sterkere parlementaire
sturing dan het Nederlandse behandelvoorbehoud.
De Bundesrat en de Länder
hebben eveneens specifieke rechten, vooral wanneer Europese voorstellen hun
bevoegdheden raken. Oostenrijk laat zien dat parlementaire mandatering mogelijk
is zonder ieder onderhandelingsdetail vooraf vast te leggen. Het risico bestaat
wel dat te rigide mandaten de mogelijkheid om binnen de Raad compromissen te
sluiten beperken.
Portugal
De Portugese Grondwet
erkent de mogelijkheid gezamenlijk bevoegdheden uit te oefenen binnen de
Europese Unie en staat open voor de toepassing van het Unierecht overeenkomstig
het Europese rechtsstelsel. Die openheid wordt verbonden aan democratische rechtsstatelijkheid,
subsidiariteit en fundamentele constitutionele beginselen. Het Portugese model
plaatst Europese integratie daarmee binnen een inhoudelijk constitutioneel
kader, zonder de Unie uitsluitend als externe volkenrechtelijke organisatie te
behandelen.
De meerwaarde ligt vooral
in de combinatie van integratiebereidheid en normatieve richting. Het risico
van algemene verwijzingen naar fundamentele beginselen is dat onduidelijk
blijft welk orgaan daarover uiteindelijk beslist en hoe conflicten met de voorrang
van het Unierecht worden opgelost.
België
De Belgische
constitutionele orde is relevant vanwege haar federale structuur. De
gemeenschappen en gewesten beschikken op hun eigen bevoegdheidsterreinen ook
over bevoegdheden inzake internationale samenwerking en verdragsvorming.
Artikel 167 van de Belgische Grondwet verbindt de interne bevoegdheidsverdeling
zo aan de externe vertegenwoordiging: bevoegdheid intern brengt in beginsel ook
bevoegdheid extern mee. Artikel 167 van de Belgische Grondwet erkent
uitdrukkelijk de internationale rol van gemeenschappen en gewesten.
Bij gemengde verdragen
zijn meerdere regeringen en parlementen betrokken. Ook de vertegenwoordiging
van België in de Raad van de Europese Unie kan, afhankelijk van het
beleidsterrein, door federale of deelstatelijke ministers worden uitgeoefend.
Dit model bevordert de betrokkenheid van het bevoegde bestuursniveau, maar
vereist intensieve coördinatie en kan besluitvorming vertragen. Voor het
Koninkrijk der Nederlanden is vooral het uitgangspunt relevant dat
internationale verantwoordelijkheid niet los kan worden gezien van de interne
autonomie en uitvoeringsbevoegdheid van de betrokken landen.
Vergelijkende beoordeling
De modellen verschillen
sterk. Duitsland en Frankrijk maken de Unie constitutioneel zichtbaar en
regelen parlementaire betrokkenheid. Finland en Oostenrijk leggen het accent op
vroegtijdige informatie en inhoudelijke beïnvloeding van de nationale inzet. Denemarken,
Zweden en Ierland stellen zwaardere eisen aan ingrijpende
bevoegdheidsoverdracht, zij het via verschillende combinaties van
gekwalificeerde meerderheden, constitutionele voorwaarden en referenda. België
verbindt internationale vertegenwoordiging aan de federale
bevoegdheidsverdeling.
Geen van deze modellen
kan de Europese voorrang eenzijdig naar nationaal inzicht vaststellen zonder
spanning met het Unierecht. Hun belangrijkste functie is nationaal
constitutioneel: zij bepalen wie bevoegd is Nederland of een andere lidstaat te
binden, welke democratische procedure moet worden gevolgd en onder welke
voorwaarden nationale organen aan Europese besluitvorming deelnemen.
5 Koninkrijksrechtelijk perspectief
De Nederlandse Grondwet
moet worden gelezen binnen het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.
Artikel 3 van het Statuut rekent de buitenlandse betrekkingen tot de
aangelegenheden van het Koninkrijk. Ook defensie en het Nederlanderschap
behoren tot de Koninkrijksaangelegenheden. Internationale vertegenwoordiging
wordt daarom formeel namens het Koninkrijk uitgeoefend en niet uitsluitend
namens het land Nederland.
Deze gezamenlijke
verantwoordelijkheid betekent niet dat de autonomie van Aruba, Curaçao en Sint
Maarten terzijde kan worden geschoven. Wanneer een verdrag betrekking heeft op
een terrein dat intern tot de bevoegdheid van een land behoort, moet dat land
tijdig bij de voorbereiding worden betrokken. Artikel 27 van het Statuut biedt
daarvoor een basis. In de bestaande praktijk worden de landen benaderd over de
wenselijkheid van medegelding en worden de gevolmachtigde ministers
geïnformeerd over onderhandelingen die hun landen raken.
De Rijksministerraad
vervult een centrale rol bij Koninkrijksaangelegenheden. Naast de Nederlandse
ministers nemen de gevolmachtigde ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
eraan deel. Hun positie maakt het mogelijk landsbelangen in de
Koninkrijksbesluitvorming naar voren te brengen. De getalsmatige en
institutionele verhoudingen betekenen echter dat formele deelname niet steeds
gelijkstaat aan gelijkwaardige invloed. Vroegtijdige informatie, toegang tot
onderhandelingsdocumenten en voldoende ambtelijke deskundigheid zijn daarom
essentieel.
De territoriale gelding
van verdragen kan per land verschillen. Een verdrag kan voor het gehele
Koninkrijk, voor Nederland, voor een Caribisch land of voor een combinatie van
landen gelden. Ook kan uitbreiding van de gelding later plaatsvinden. De vraag
naar territoriale toepassing moet worden onderscheiden van de vraag welk land
voor de uitvoering verantwoordelijk is. Internationale binding is een
Koninkrijksaangelegenheid, maar uitvoering kan betrekking hebben op autonome
landsbevoegdheden en dus wetgeving, financiering en bestuurlijke capaciteit van
het betrokken land vereisen.
Onderlinge samenwerking
kan nodig zijn wanneer internationale verplichtingen meerdere landen raken of
uitvoering zonder ondersteuning niet haalbaar is. Artikel 38 van het Statuut
biedt ruimte voor onderlinge regelingen. Dergelijke samenwerking moet zo veel
mogelijk berusten op overeenstemming en herkenbare verdeling van
verantwoordelijkheid. Internationale verplichtingen mogen niet zonder voldoende
betrokkenheid en middelen naar een land worden doorgeschoven.
Bij geschillen kan
spanning ontstaan tussen het Koninkrijksbelang en het landsbelang. Een coherent
constitutioneel stelsel moet voorzien in overleg, motivering en zo nodig
onafhankelijke geschilbeslechting. Daarbij moet niet ieder verschil over
buitenlandse politiek tot een juridisch geschil worden gemaakt. Wel moeten
vragen over bevoegdheidsverdeling, procedurele betrokkenheid en
uitvoeringsverantwoordelijkheid volgens vooraf kenbare regels kunnen worden
beoordeeld.
De Europese dimensie
vergroot de complexiteit. Het Koninkrijk is internationaal één rechtssubject,
maar het Unierecht heeft een territoriaal gedifferentieerde toepassing. De
positie van Europees Nederland verschilt van de LGO-status van de Caribische
delen. Daardoor kunnen besluiten die binnen de Europese Unie tot stand komen
uiteenlopende gevolgen hebben voor de landen en openbare lichamen. Een
Nederlandse Europabepaling moet deze verschillen erkennen en mag niet de indruk
wekken dat de Nederlandse regering zonder Koninkrijksrechtelijke afstemming
alle betrokken belangen vertegenwoordigt.
6 Betekenis voor het Nederlandse ontwerp
Uit het internationale en
rechtsvergelijkende materiaal volgen tien uitgangspunten.
1.
De
Europese Unie moet constitutioneel zichtbaar worden.
De betekenis van de Unie voor wetgeving, bestuur, rechtspraak en grondrechten
rechtvaardigt een afzonderlijke constitutionele erkenning. De Unie kan niet
langer uitsluitend onder het algemene begrip “volkenrechtelijke organisatie”
worden behandeld.
2.
De
Grondwet moet zich primair richten tot Nederlandse organen.
Een nieuwe bepaling moet verplichtingen formuleren voor regering,
Staten-Generaal, bestuur en, waar relevant, decentrale overheden. Zij kan niet
eenzijdig de bevoegdheden of rechtswerking van Europese instellingen bepalen.
3.
Parlementaire
betrokkenheid moet vooraf plaatsvinden.
De Staten-Generaal moeten invloed kunnen uitoefenen voordat Nederlandse
standpunten, raadsposities of internationale compromissen feitelijk vaststaan. Achteraf
verantwoording afleggen is noodzakelijk, maar onvoldoende.
4.
Informatie
moet tijdig, volledig en bruikbaar zijn.
Het parlement moet niet alleen documenten ontvangen, maar ook inzicht krijgen
in de Nederlandse inzet, onderhandelingsruimte, alternatieven, grondrechtelijke
gevolgen en resterende nationale beleidsruimte. Vertrouwelijkheid moet
gemotiveerd en zo beperkt mogelijk zijn.
5.
Subsidiariteit
en proportionaliteit moeten richting geven aan de Nederlandse inzet.
Deze beginselen zijn reeds onderdeel van het Unierecht. De Grondwet kan
verlangen dat de regering motiveert waarom een bepaalde schaal van optreden
passend is en hoe nationale, regionale en lokale uitvoeringsruimte wordt
beschermd.
6.
Bevoegdheidstoedeling
vereist democratische en rechtsstatelijke voorwaarden.
Bij het opdragen of gezamenlijk uitoefenen van publieke bevoegdheden moet
worden beoordeeld of democratische legitimatie, grondrechten, onafhankelijke
rechtspraak, transparantie en effectieve rechtsbescherming voldoende zijn
verzekerd.
7.
Constitutionele
identiteit moet beperkt en precies worden opgevat.
Zij kan betrekking hebben op een nauw omschreven kern van democratie,
rechtsstaat, grondrechten en constitutionele instituties. Zij mag geen algemene
nationale uitzonderingsgrond worden waarmee de uniforme toepassing van het
Unierecht eenzijdig wordt ontkend.
8.
Voorrang
en rechtstreekse werking mogen niet nationaal worden geherdefinieerd.
De Grondwet kan de Nederlandse deelname aan de Europese rechtsorde erkennen en
procedureel structureren. Zij kan niet zelfstandig bepalen dat Unierecht
slechts onder nationaal vastgestelde voorwaarden voorrang heeft.
9.
De
Caribische landen moeten overeenkomstig het Statuut worden betrokken.
Wanneer internationale of Europese besluitvorming hun belangen, autonome
bevoegdheden of uitvoeringsverantwoordelijkheid raakt, zijn tijdige informatie,
inhoudelijke deelname en afspraken over uitvoering en financiering
noodzakelijk.
10. Private mondiale normstelling vereist publieke
verantwoordelijkheid.
Wanneer internationale technische of private standaarden juridisch of feitelijk
bindend worden, moeten kenbaarheid, participatie, onafhankelijke beoordeling en
rechtsbescherming worden gewaarborgd. De overheid blijft verantwoordelijk voor
de publieke gevolgen van normen waarnaar zij verwijst.
Het meest bruikbare model
is daarmee geen nationale soevereiniteitsclausule, maar een participatie- en
verantwoordelijkheidsbepaling. Zij maakt de Europese en internationale
machtsuitoefening constitutioneel zichtbaar, versterkt de parlementaire invloed
en stelt democratische en rechtsstatelijke voorwaarden aan de Nederlandse
deelname, zonder de autonomie, voorrang en eenheid van het Unierecht te
ontkennen.
Lees nu het volledige
voorstel:
[1] Nederland
Rechtsstaat, Artikel 90 - Bevordering internationale rechtsorde,
Wetenschappelijk commentaar door Ernst Hirsch Ballin: https://www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/inleiding-hoofdstuk-5-wetgeving-en-bestuur/artikel-90-bevordering-internationale-rechtsorde
[2] Raad van Europa, Supervision of execution
of judgments of the European Court of Human Rights: https://www.coe.int/en/web/cm/execution-judgments
Reacties
Een reactie posten