Bestuur op de juiste schaal – Waarom onze Grondwet toe is aan een fundamentele herziening
Huidige
constitutionele regeling
1 De gedecentraliseerde eenheidsstaat
De Nederlandse Grondwet
gaat uit van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gemeenten en provincies zijn
zelfstandige territoriale openbare lichamen met eigen democratisch
gelegitimeerde besturen, maar maken tegelijkertijd deel uit van één
constitutionele rechtsorde. Zij beschikken over autonome bevoegdheden, voeren
taken in medebewind uit en staan onder bij wet geregeld toezicht. Waterschappen
vormen daarnaast een functionele bestuurslaag, terwijl samenwerking tussen
openbare lichamen langs wettelijke weg kan worden georganiseerd.
Deze structuur combineert
eenheid met differentiatie. Nationale wetgeving, grondrechten en algemene
rechtsstatelijke normen gelden in beginsel voor het gehele land, maar
gemeenten, provincies en waterschappen kunnen binnen hun bevoegdheden eigen
afwegingen maken. De Grondwet gebruikt de term subsidiariteit echter niet en
bevat geen algemene norm die bepaalt op welk bestuursniveau een publieke taak
behoort te worden uitgeoefend. Evenmin formuleert zij een criterium voor de
verhouding tussen territoriale decentralisatie, functioneel bestuur en
regionale samenwerking.
2 Artikel 124: autonomie en medebewind
Artikel 124 vormt de
constitutionele kern van de territoriale decentralisatie. Het eerste lid laat
de bevoegdheid tot regeling en bestuur van de eigen huishouding over aan
provinciale en gemeentelijke besturen. Deze autonomie houdt in dat provincies
en gemeenten publieke belangen mogen behartigen die zij tot hun eigen
huishouding rekenen, voor zover hogere regelgeving daaraan niet in de weg
staat. Het gaat daarbij niet om een vooraf uitputtend omschreven takenpakket,
maar om een open bevoegdheid tot plaatselijke en provinciale
belangenbehartiging.
Het tweede lid bepaalt
dat regeling en bestuur van provinciale en gemeentelijke besturen bij of
krachtens de wet kunnen worden gevorderd. Dit medebewind maakt het mogelijk dat
het Rijk decentrale bestuursorganen belast met de uitvoering van nationaal bepaalde
taken. Een groot deel van de huidige gemeentelijke en provinciale werkzaamheden
berust op deze constructie.
De Grondwet bepaalt niet
hoe autonomie en medebewind zich kwantitatief of kwalitatief tot elkaar moeten
verhouden. Zij bevat geen waarborg dat voor decentrale beleidsvorming voldoende
vrije ruimte moet overblijven. Ook ontbreekt een subsidiariteitstoets die
verlangt dat de wetgever motiveert waarom een taak centraal wordt geregeld,
decentraal wordt opgedragen of onder gedetailleerde nationale instructies wordt
uitgevoerd. Daardoor kan de formeel erkende autonomie materieel worden beperkt
door omvangrijk medebewind, landelijke uitvoeringsvoorwaarden en financiële
afhankelijkheid.
Artikel 124 biedt
bovendien geen expliciete bescherming tegen eenzijdige taakafwenteling. Het
artikel bepaalt niet dat nieuwe medebewindstaken vooraf met de betrokken
bestuurslagen moeten worden besproken, uitvoerbaar moeten zijn of van
toereikende financiële middelen vergezeld moeten gaan.
3 Democratische inrichting van gemeenten en provincies
De artikelen 125 tot en
met 131 regelen de hoofdlijnen van de inrichting van provincies en gemeenten.
Provinciale Staten en de gemeenteraad staan aan het hoofd van respectievelijk
de provincie en de gemeente. Hun leden worden rechtstreeks gekozen volgens een
stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De Grondwet regelt daarnaast de
positie van gedeputeerde staten, de commissaris van de Koning, het college van
burgemeester en wethouders en de burgemeester. De bevoegdheid om provinciale en
gemeentelijke verordeningen vast te stellen berust in beginsel bij Provinciale
Staten en de gemeenteraad.
Deze bepalingen
waarborgen dat territoriaal bestuur wordt gedragen door een rechtstreeks
gekozen algemeen vertegenwoordigend orgaan. De constitutionele democratische
legitimatie is daardoor primair verbonden aan gemeenten en provincies, niet aan
de vele samenwerkingsverbanden waarin zij deelnemen.
De nadere inrichting is
grotendeels aan de wetgever overgelaten. De Provinciewet en de Gemeentewet
regelen onder meer de verhouding tussen vertegenwoordigende en uitvoerende
organen, verantwoordingsplichten, openbaarheid, integriteit en bestuurlijk
toezicht. De Grondwet bevat echter geen algemene waarborg voor daadwerkelijke
invloed van Provinciale Staten en gemeenteraden op bovenlokale samenwerking,
noch een norm voor situaties waarin wezenlijke beleidskeuzes feitelijk buiten
deze organen tot stand komen.
4 Gemeenten
Gemeenten vormen de
lokale territoriale bestuurslaag. Hun algemene democratische legitimatie, open
huishouding en nabijheid tot burgers maken hen geschikt voor taken waarbij
lokale omstandigheden, samenhangende dienstverlening en individuele
ondersteuning van belang zijn. De Grondwet kent gemeenten echter geen
afgebakend of onaantastbaar takenpakket toe. De wetgever kan taken toedelen,
normeren, herverdelen of centraliseren.
Ook de gemeentelijke
schaal wordt niet constitutioneel beschermd. Gemeenten kunnen bij wet worden
opgeheven en ingesteld en hun grenzen kunnen bij wet worden gewijzigd. De
Grondwet bevat geen norm voor de beoordeling van gemeentelijke herindelingen,
noch een recht van de plaatselijke bevolking op instemming. Evenmin verplicht
zij de wetgever rekening te houden met bestuurlijke nabijheid, lokale
identiteit of de mogelijkheid van betekenisvolle democratische participatie.
Daarmee biedt de Grondwet
vooral institutionele erkenning, maar slechts beperkte materiële bescherming
van gemeentelijke autonomie. Wanneer de wetgever de gemeentelijke beleidsruimte
sterk beperkt, taken gedetailleerd voorschrijft of onvoldoende middelen
beschikbaar stelt, ontbreekt een rechtstreeks constitutioneel beoordelingskader
voor de cumulatieve aantasting van de lokale autonomie.
5 Provincies
Provincies zijn, evenals
gemeenten, constitutioneel erkende territoriale openbare lichamen. Zij
beschikken over een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging en een open
huishouding. De Grondwet schrijft echter nauwelijks voor welke specifieke
functie provincies binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat vervullen. Hun
positie als middenbestuur, gebiedsregisseur en democratisch gelegitimeerde
regionale bestuurslaag wordt niet uitdrukkelijk omschreven.
In de praktijk vervullen
provincies belangrijke taken op het gebied van ruimtelijke ordening, natuur,
regionale economie, mobiliteit, energie, infrastructuur en intergemeentelijke
samenhang. Ook hebben zij een rol bij het toezicht op gemeenten en bij de inrichting
van waterschappen. Deze taken berusten voornamelijk op gewone wetgeving. De
Grondwet geeft geen antwoord op de vraag wanneer een bovenlokale taak bij de
provincie behoort te worden gelegd en wanneer zij door gemeentelijke
samenwerking of rechtstreeks door het Rijk moet worden uitgevoerd.
De Grondwet veronderstelt
het bestaan van provincies als bestuurscategorie. Afzonderlijke provincies
kunnen bij wet worden ingesteld of opgeheven, maar afschaffing van de
provinciale bestuurslaag als zodanig zou, gelet op haar constitutionele
verankering, een grondwetsherziening vereisen. Zij beschermt echter niet een
bepaalde omvang, taakinhoud of beleidsruimte van de provincie. Daardoor kan de
provinciale rol materieel worden uitgehold zonder dat de formele bestuurslaag
verdwijnt.
6 Waterschappen
Artikel 133 biedt de
constitutionele grondslag voor de waterschappen. De instelling en opheffing van
waterschappen, de regeling van hun taken, inrichting en samenstelling en de
vaststelling van hun bestuursgebieden vinden plaats volgens bij wet te stellen
regels. De wet regelt ook hun verordenende en andere bevoegdheden, de
openbaarheid van vergaderingen en het toezicht.
Waterschappen zijn geen
algemene territoriale bestuurslaag, maar functionele openbare lichamen met een
specifieke verantwoordelijkheid voor de waterstaatkundige verzorging van hun
gebied. Hun institutionele kracht ligt in gespecialiseerde kennis, gebiedsgerichte
organisatie, continuïteit en een eigen financieringsstructuur. Anders dan bij
gemeenten en provincies schrijft de Grondwet niet zelf uitdrukkelijk voor dat
het algemeen bestuur rechtstreeks wordt gekozen; de democratische inrichting
wordt hoofdzakelijk wettelijk geregeld.
De huidige
constitutionele bepaling verbindt de positie van waterschappen niet expliciet
met klimaatadaptatie, biodiversiteit, drinkwater, bodemkwaliteit of het
voorgestelde milieugrondrecht van artikel 21. Ook de verhouding tussen
functionele waterbelangen en de algemene democratische afweging door gemeenten,
provincies en het Rijk blijft grotendeels aan wetgeving en bestuurlijke
samenwerking overgelaten. Daardoor is niet steeds duidelijk hoe
gespecialiseerde functionele legitimatie zich verhoudt tot territoriale
democratische verantwoordelijkheid.
7 Regionale samenwerking
Regio’s vormen geen
zelfstandige algemene bestuurslaag in de Grondwet. Artikel 135 draagt de
wetgever op regels te stellen voor aangelegenheden waarbij twee of meer
openbare lichamen zijn betrokken en maakt het mogelijk daarvoor een nieuw
openbaar lichaam in te stellen. Artikel 134 biedt daarnaast een algemene
grondslag voor andere openbare lichamen.
De belangrijkste
wettelijke uitwerking is de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze wet maakt
verschillende samenwerkingsvormen mogelijk, waaronder een openbaar lichaam, een
gemeenschappelijk orgaan, een bedrijfsvoeringsorganisatie en samenwerking waarbij
een deelnemend bestuur als centrumgemeente of centrumorgaan optreedt. Aan
bepaalde samenwerkingsorganen kunnen bevoegdheden van de deelnemende besturen
worden overgedragen. De democratische legitimatie blijft daarbij in de regel
indirect: zij verloopt via de gemeenteraden, Provinciale Staten of algemene
besturen van waterschappen die aan de regeling deelnemen. De regeling bepaalt
welke belangen worden behartigd, welke bevoegdheden worden overgedragen en hoe
het samenwerkingsbestuur wordt ingericht.
Deze constructie is
geschikt voor uitvoering en afstemming, maar problematischer wanneer regionale
verbanden zelfstandig politieke prioriteiten bepalen, omvangrijke budgetten
verdelen of bindende keuzes maken over wonen, energie, mobiliteit, economie en leefomgeving.
Burgers kiezen doorgaans niet rechtstreeks een regionaal algemeen
vertegenwoordigend orgaan. Verantwoording vindt verspreid plaats binnen
verschillende deelnemende bestuursorganen, die ieder slechts gedeeltelijk
invloed kunnen uitoefenen. Daardoor kan een regionaal besluit formeel aan alle
deelnemers toerekenbaar zijn, maar politiek door geen van hen volledig worden
gedragen.
De Grondwet bevat geen
criteria voor het moment waarop interbestuurlijke samenwerking overgaat in een
zelfstandige bestuurslaag. Zij bepaalt evenmin dat langdurige regionale
machtsuitoefening onder provinciale verantwoordelijkheid moet worden gebracht
of een eigen rechtstreeks democratische legitimatie moet krijgen. Daardoor kan
een feitelijk regionaal bestuur ontstaan zonder een daarmee overeenkomende
constitutionele structuur.
8 Financiële autonomie
Artikel 132, zesde lid,
bepaalt dat de wet regelt welke belastingen provincies en gemeenten mogen
heffen en hoe hun financiële verhouding tot het Rijk wordt ingericht. De
Financiële-verhoudingswet, de Gemeentewet en de Provinciewet geven hieraan
nadere uitwerking. Gemeenten en provincies beschikken over eigen inkomsten,
maar ontvangen tevens middelen uit het gemeentefonds, het provinciefonds en
specifieke uitkeringen.
De Grondwet waarborgt
niet dat gemeenten en provincies over een bepaald eigen belastinggebied
beschikken. Ook bevat zij geen recht op toereikende, voorspelbare en vrij
besteedbare middelen. Zij schrijft niet voor dat de financiering gelijktijdig
en evenredig met nieuwe taken moet worden overgedragen. Evenmin is
constitutioneel verzekerd dat verschillen in draagkracht zodanig worden
verevend dat iedere decentrale overheid landelijke grondrechten en
minimumnormen daadwerkelijk kan verwezenlijken.
Voor waterschappen geldt
een afwijkend financieel model. Hun wettelijke heffingsbevoegdheden sluiten aan
bij hun functionele taken en gebiedsgebonden verantwoordelijkheden. Die
relatief zelfstandige financiering versterkt hun uitvoeringsvermogen, maar roept
ook vragen op over lastenverdeling, democratische controle en afstemming met
algemene publieke prioriteiten.
Regionale
samenwerkingsverbanden beschikken meestal niet over een zelfstandig algemeen
belastinggebied. Zij zijn afhankelijk van bijdragen van deelnemende overheden,
fondsuitkeringen, specifieke uitkeringen en andere wettelijke
financieringsstromen. Dit vergroot hun afstand tot rechtstreekse democratische
begrotingscontrole.
9 Toezicht, ingrijpen en rechtsbescherming
Artikel 132 regelt de
hoofdlijnen van het toezicht op gemeenten en provincies. Voorafgaand toezicht
is slechts mogelijk in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen. Besluiten
kunnen bij koninklijk besluit worden vernietigd wegens strijd met het recht of
het algemeen belang. De wet kan voorzieningen treffen wanneer een decentraal
bestuur een gevorderde taak niet of niet behoorlijk uitvoert. Bij grove
taakverwaarlozing kan verdergaand worden ingegrepen.
Deze regeling beschermt
de eenheid van de rechtsorde en de uitvoering van medebewindstaken, maar is
asymmetrisch. De Grondwet regelt uitvoerig onder welke voorwaarden het centrale
gezag in decentrale besluitvorming kan ingrijpen, terwijl zij minder duidelijk
bepaalt hoe decentrale overheden zich tegen ongerechtvaardigde centralisering,
ontoereikende financiering of disproportionele instructies kunnen verweren.
Artikel 136 bepaalt dat
geschillen tussen openbare lichamen bij koninklijk besluit worden beslist,
tenzij zij tot de bevoegdheid van de rechter behoren of bij wet aan anderen
zijn opgedragen. Daarnaast kunnen decentrale overheden onder de gewone procesrechtelijke
voorwaarden toegang tot de bestuursrechter of burgerlijke rechter hebben. Een
bijzondere constitutionele autonomieprocedure bestaat echter niet.
Daar komt bij dat artikel
120 de rechter verhindert formele wetten aan artikel 124 of andere
grondwetsbepalingen te toetsen. Een formele wet die de decentrale autonomie
vergaand beperkt, kan daarom niet op die grond buiten toepassing worden
gelaten. Lagere regelgeving en concrete besluiten kunnen wel rechterlijk worden
getoetst, evenals overheidshandelen dat binnen de werkingssfeer van
rechtstreeks werkend verdragsrecht of Unierecht valt.
10 Caribische openbare lichamen
Artikel 132a maakt het
mogelijk in het Caribische deel van Nederland andere territoriale openbare
lichamen dan provincies en gemeenten in te stellen. Een groot deel van de
constitutionele bepalingen over gemeenten en provincies is van overeenkomstige
toepassing. De Grondwet staat daarnaast bijzondere regels en maatregelen toe
vanwege omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk
onderscheiden van het Europese deel van Nederland.
Deze
differentiatiemogelijkheid houdt rekening met insulariteit, bevolkingsomvang,
geografische afstand, economische omstandigheden en bestuurlijke schaal. Zij
geeft echter geen inhoudelijke maatstaf voor voldoende autonomie,
uitvoeringskracht, democratische invloed en financiering. Ook is niet
constitutioneel bepaald hoe landelijke gelijkwaardigheid van grondrechten zich
verhoudt tot bestuurlijke differentiatie.
Voor Bonaire, Sint
Eustatius en Saba is dit bijzonder relevant. De kleine schaal kan samenwerking
en taakuitoefening op een hoger niveau noodzakelijk maken, maar mag niet leiden
tot blijvende onduidelijkheid over verantwoordelijkheid of tot een lager niveau
van grondrechtenbescherming. Artikel 132a biedt ruimte voor differentiatie,
maar formuleert geen subsidiariteits- of toereikendheidsbeginsel dat deze
differentiatie begrenst.
11 Constitutionele lacunes
De huidige Grondwet
erkent gemeenten, provincies, waterschappen en andere openbare lichamen, maar
biedt geen samenhangende constitutionele theorie van polycentrisch bestuur. In het bijzonder ontbreken:
- een algemeen subsidiariteitsbeginsel;
- een norm voor besluitvorming op het laagst
effectieve, rechtvaardige en grondrechtenconforme niveau;
- een inhoudelijke afbakening van de regionale
functie van provincies;
- criteria voor de democratische legitimatie
van regionale machtsuitoefening;
- een heldere verhouding tussen territoriale en
functionele decentralisatie;
- een recht op voorafgaande betrokkenheid bij
nationale wetgeving die decentrale taken of financiën raakt;
- een constitutionele garantie van adequate
financiering bij taaktoedeling;
- een minimale waarborg voor een betekenisvol
eigen belastinggebied;
- bescherming tegen eenzijdige taakafwenteling;
- een bijzondere rechtsgang ter bescherming van
decentrale autonomie;
- duidelijke normen voor gelijkwaardigheid en
differentiatie in Caribisch Nederland.
De bestaande regeling
beschermt vooral het formele bestaan en de institutionele hoofdlijnen van
decentrale bestuurslagen. Zij biedt minder bescherming aan hun materiële
beleidsruimte, financiële draagkracht en democratische verantwoordelijkheid.
Vooral de groei van regionaal bestuur maakt zichtbaar dat de klassieke
tweedeling tussen Rijk, provincies en gemeenten niet langer alle plaatsen omvat
waar bindende publieke afwegingen worden gemaakt. Een herziening moet daarom
niet uitsluitend de autonomie van afzonderlijke bestuurslagen versterken, maar
ook waarborgen dat iedere duurzame uitoefening van publieke macht democratisch
herkenbaar, financieel uitvoerbaar en juridisch corrigeerbaar blijft.
Internationaal
en rechtsvergelijkend perspectief
1 Europees Handvest inzake lokale autonomie
Het belangrijkste
internationale kader is het Europees Handvest inzake lokale autonomie van de
Raad van Europa. Het Handvest beschouwt lokale autonomie als een wezenlijk
onderdeel van democratisch bestuur en verlangt dat het beginsel van lokaal
zelfbestuur in de nationale wetgeving en, waar mogelijk, in de Grondwet wordt
erkend. Lokale autonomie wordt omschreven als het recht en het daadwerkelijke
vermogen van lokale overheden om een wezenlijk deel van de openbare
aangelegenheden onder eigen verantwoordelijkheid en in het belang van de lokale
bevolking te regelen en te besturen.
Het Handvest bevat
verschillende beginselen die voor het Nederlandse constitutionele ontwerp
relevant zijn:
- lokale overheden moeten beschikken over
rechtstreeks gekozen vertegenwoordigende organen;
- publieke verantwoordelijkheden worden in
beginsel uitgeoefend door de overheden die het dichtst bij de burger
staan;
- toedeling aan een hoger niveau moet worden
gerechtvaardigd door de omvang, aard of doelmatigheid van de taak;
- bevoegdheden moeten in beginsel volledig en
exclusief zijn en mogen niet zonder voldoende grond door andere
bestuurslagen worden uitgehold;
- lokale overheden moeten tijdig en op passende
wijze worden geraadpleegd over besluiten die hen rechtstreeks raken;
- bestuurlijk toezicht moet een wettelijke
grondslag hebben en evenredig zijn;
- financiële middelen moeten in verhouding
staan tot de toegekende verantwoordelijkheden;
- een deel van die middelen moet afkomstig zijn
uit lokale belastingen waarvan lokale overheden binnen wettelijke grenzen
het tarief kunnen bepalen;
- specifieke uitkeringen mogen de eigen
beleidsruimte niet onnodig beperken;
- lokale overheden moeten toegang hebben tot
rechtsbescherming om hun autonomie te verdedigen.
Het Handvest hanteert
daarmee geen absolute voorkeur voor lokaal bestuur. Nabijheid is het
uitgangspunt, maar de aard, schaal en effecten van een taak kunnen uitvoering
op provinciaal, regionaal, nationaal of internationaal niveau rechtvaardigen.
Subsidiariteit is binnen dit kader geen automatisme, maar een gemotiveerde
keuze voor het laagst mogelijke niveau waarop een taak effectief, rechtvaardig
en met eerbiediging van grondrechten kan worden uitgevoerd.
Nederland ratificeerde
het Handvest in 1991, maar beperkte de toepassing tot provincies en gemeenten
in het Europese deel van Nederland. Waterschappen, regionale
samenwerkingsverbanden en de openbare lichamen van Caribisch Nederland vallen
daardoor niet onder de Nederlandse toepassingsverklaring. Nederland beschouwt
zich bovendien niet gebonden aan onder meer artikel 9, vijfde lid, over
financiële verevening en artikel 11 over rechterlijke bescherming van lokale
autonomie.
Deze uitzonderingen zijn
voor het onderhavige voorstel relevant. Juist financiële verevening, toegang
tot constitutionele rechtsbescherming en de positie van functionele en
regionale bestuursvormen behoren tot de lacunes van de huidige Nederlandse
Grondwet. De constitutionele herziening kan daarom verder gaan dan de
verplichtingen die Nederland bij ratificatie van het Handvest formeel heeft
aanvaard.
2 Participatie in lokaal bestuur
Het Aanvullend Protocol
bij het Europees Handvest inzake lokale autonomie erkent het recht om deel te
nemen aan de aangelegenheden van een lokale overheid. Nederland heeft dit
protocol geratificeerd. Het verlangt dat burgers daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen
op lokaal bestuur en dat daarvoor passende procedures, informatievoorziening en
participatiemogelijkheden bestaan.
Dit participatierecht is
ook relevant voor regionale samenwerking. Wanneer gemeentelijke of provinciale
bevoegdheden worden overgedragen aan een regionaal samenwerkingsverband, mag
daarmee niet tegelijkertijd de mogelijkheid van burgers verdwijnen om invloed
uit te oefenen, informatie te verkrijgen en bestuurders ter verantwoording te
roepen. Formele participatie in de afzonderlijke deelnemende gemeenten is niet
steeds voldoende wanneer de werkelijke beleidsafweging op regionaal niveau
plaatsvindt.
Het protocol verplicht
niet tot rechtstreekse verkiezing van ieder samenwerkingsorgaan. Wel
ondersteunt het het uitgangspunt dat de democratische legitimatie moet
meegroeien met de aard en intensiteit van de uitgeoefende regionale macht.
Naarmate regionale organen zelfstandiger prioriteiten stellen, meer
regelgevende bevoegdheden uitoefenen en grotere budgetten beheren, moeten ook
de mogelijkheden van vertegenwoordiging, participatie en verantwoording sterker
worden.
3 Regionale democratie en de Raad van Europa
Het Europees Handvest
ziet primair op lokale autonomie. Voor regionale bestuurslagen heeft de Raad
van Europa een Reference Framework for Regional Democracy ontwikkeld. Dit kader
is niet juridisch bindend, maar bevat richtinggevende beginselen voor democratisch
regionaal bestuur. Het benadrukt onder meer:
- constitutionele of wettelijke erkenning van
regionale bestuurslagen;
- duidelijk omschreven bevoegdheden;
- gekozen vertegenwoordigende organen;
- eigen bestuurlijke capaciteit;
- voldoende financiële middelen;
- samenwerking met lokale en nationale
overheden;
- participatie van burgers;
- rechtsbescherming van regionale autonomie.
Het kader schrijft geen
uniform regionaal model voor. In federale staten kunnen regio’s beschikken over
constitutionele en wetgevende autonomie. In gedecentraliseerde eenheidsstaten
zijn regio’s doorgaans bestuurlijke territoriale lichamen met bij wet geregelde
bevoegdheden. Elders wordt het regionale niveau gevormd door provincies,
districten of intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.
Voor Nederland
ondersteunt dit kader vooral de positie van provincies als rechtstreeks
democratisch gelegitimeerde regionale bestuurslaag. Het biedt geen dwingend
argument om iedere functionele regio tot een zelfstandige vierde bestuurslaag
te maken. Wel volgt eruit dat duurzame regionale machtsuitoefening niet
constitutioneel onzichtbaar mag blijven.
4 Bevindingen over Nederland
De Congress of Local and
Regional Authorities van de Raad van Europa heeft in zijn monitoring van
Nederland gewezen op verschillende structurele problemen. Het erkent de
Nederlandse traditie van lokaal bestuur en interbestuurlijk overleg, maar
signaleert onder meer:
- onvoldoende duidelijke afbakening en overlap
van bevoegdheden tussen gemeenten en provincies;
- onvoldoende middelen in verhouding tot
gedecentraliseerde taken;
- een beperkt gemeentelijk en provinciaal
belastinggebied;
- zwakke betrokkenheid van gemeenteraden bij
intergemeentelijke samenwerking;
- het ontbreken van een duidelijke
constitutionele en rechterlijk beschermde autonomiegarantie.
In het monitoringsrapport
van 2021 werd in het bijzonder aanbevolen de financiële middelen beter te laten
aansluiten bij gedecentraliseerde taken, de belastingcapaciteit van gemeenten
en provincies te vergroten en de positie van gemeenteraden bij intergemeentelijke
samenwerking te versterken[1].
Deze beoordeling
bevestigt dat de Nederlandse problematiek niet uitsluitend voortkomt uit
incidentele uitvoeringsproblemen. Zij raakt de constitutionele verhouding
tussen taak, bevoegdheid, democratische verantwoordelijkheid en financiering.
5 Europese Unie
Het Unierecht bepaalt
niet hoe Nederland zijn binnenlandse bestuurslagen moet inrichten. Artikel 4,
tweede lid, VEU verlangt wel dat de Unie de nationale identiteit van de
lidstaten eerbiedigt, die besloten ligt in hun fundamentele politieke en
constitutionele structuren, waaronder regionaal en lokaal zelfbestuur.
Artikel 5, derde lid, VEU
formuleert het subsidiariteitsbeginsel. Buiten de exclusieve bevoegdheden van
de Unie mag de Unie slechts handelen wanneer de doelstellingen niet voldoende
door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden bereikt
en vanwege de omvang of gevolgen beter op Unieniveau kunnen worden
verwezenlijkt.
Dit Europese
subsidiariteitsbeginsel regelt primair de verhouding tussen de Unie en de
lidstaten. Het verplicht Nederland niet rechtstreeks tot eenzelfde verdeling
tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Het biedt wel een
bruikbaar constitutioneel model: bevoegdheidsuitoefening wordt niet uitsluitend
vanuit hiërarchie benaderd, maar vanuit de vraag op welk niveau doelstellingen
daadwerkelijk kunnen worden bereikt. Daarbij worden centrale, regionale en
lokale uitvoeringsmogelijkheden uitdrukkelijk in de beoordeling betrokken.
Het Protocol betreffende
de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid verlangt
bovendien aandacht voor de financiële en bestuurlijke gevolgen van Europese
regelgeving voor regionale en lokale overheden. Het Comité van de Regio’s verschaft
regionale en lokale overheden een adviserende positie binnen de Unie. Deze
mechanismen vervangen echter niet de nationale verantwoordelijkheid om
decentrale overheden tijdig bij Europese besluitvorming te betrekken.
Voor Nederland betekent
dit dat provincies, gemeenten en waterschappen niet pas bij de uitvoering van
Europese regels moeten worden betrokken. Wanneer Europese voorstellen hun
taken, financiën of regelgevende ruimte wezenlijk raken, moet hun kennis al tijdens
de voorbereiding van het Nederlandse standpunt worden benut. Dit is in het
bijzonder van belang bij milieu, water, landbouw, regionale ontwikkeling,
vervoer, energie en sociaal beleid.
Het EU-Handvest biedt
geen zelfstandig grondrecht op decentrale autonomie. Wanneer decentrale
overheden Unierecht uitvoeren, zijn zij wel gebonden aan de Europese
grondrechten. Nationale decentralisatie mag daardoor niet leiden tot een lager
niveau van bescherming tegen discriminatie, aantasting van persoonsgegevens,
ontoegankelijke dienstverlening of onvoldoende rechtsbescherming.
6 Duitsland en Zwitserland
Duitsland kent als
federale staat een veel sterkere constitutionele verdeling van bevoegdheden dan
Nederland. De Länder beschikken over eigen grondwetten, parlementen en
regeringen. Voor Nederlandse doeleinden is vooral artikel 28, tweede lid, van
het Grundgesetz relevant. Dit artikel waarborgt gemeenten het recht alle
plaatselijke aangelegenheden binnen de grenzen van de wet onder eigen
verantwoordelijkheid te regelen. Ook samenwerkingsverbanden van gemeenten
hebben binnen hun wettelijke taken recht op zelfbestuur.
De Duitse
autonomiegarantie omvat uitdrukkelijk de grondslagen van financiële autonomie.
Gemeenten moeten kunnen beschikken over een belastingbron die verband houdt met
de plaatselijke economische draagkracht en moeten binnen wettelijke grenzen
invloed kunnen uitoefenen op het tarief. Gemeenten en gemeentelijke verbanden
kunnen bovendien onder voorwaarden een constitutionele klacht indienen wanneer
hun recht op zelfbestuur door wetgeving wordt geschonden.
Het Duitse model kan niet
rechtstreeks naar de Nederlandse eenheidsstaat worden overgebracht. Wel zijn drie elementen bruikbaar[2]:
1.
autonomie
wordt als een juridisch beschermde institutionele garantie geformuleerd;
2.
financiële
autonomie wordt als onderdeel van bestuurlijke autonomie erkend;
3.
decentrale
lichamen beschikken over een bijzondere rechtsgang om aantasting van hun
constitutionele positie te laten beoordelen.
Zwitserland combineert
federale autonomie, subsidiariteit, financiële verantwoordelijkheid en directe
democratie. De kantons behouden alle bevoegdheden die niet aan de federatie
zijn toegekend. De federale Grondwet verlangt dat publieke taken worden toegewezen
volgens subsidiariteit en dat de overheid die van een publieke prestatie
profiteert in beginsel ook de kosten draagt. Daarnaast moet iedere bestuurslaag
beschikken over de middelen die nodig zijn om haar taken uit te voeren.
De gemeenten ontlenen hun
autonomie grotendeels aan het kantonale recht, waardoor verschillen tussen
kantons mogelijk zijn. Het federale niveau moet bij zijn handelen rekening
houden met de gevolgen voor gemeenten. Het Zwitserse model laat zien dat subsidiariteit
niet los kan worden gezien van fiscale verantwoordelijkheid: wie beslist, moet
herkenbaar verantwoordelijk zijn voor financiering, uitvoering en
verantwoording.
Voor Nederland is vooral
deze verbinding tussen bevoegdheid en financiële verantwoordelijkheid relevant.
Subsidiariteit zonder voldoende middelen leidt tot taakafwenteling; financiële
decentralisatie zonder democratische bevoegdheid leidt tot lastenverschuiving
zonder werkelijke autonomie.
7. Frankrijk
Frankrijk is, evenals
Nederland, een eenheidsstaat, maar heeft de gedecentraliseerde organisatie van
de republiek uitdrukkelijk in de Grondwet vastgelegd. Gemeenten, departementen
en regio’s worden constitutioneel als territoriale bestuurslagen erkend. Artikel
72 bepaalt dat territoriale lichamen de aangelegenheden behoren te behartigen
die het best op hun niveau kunnen worden uitgevoerd. Zij besturen zichzelf door
gekozen raden en beschikken binnen hun bevoegdheden over regelgevende macht.
De Franse Grondwet
bepaalt bovendien dat geen territoriale bestuurslaag algemeen toezicht over een
andere mag uitoefenen. Bij taken die samenwerking verlangen, kan de wet wel één
bestuurslaag of samenwerkingsverband aanwijzen om het gezamenlijke optreden te
organiseren. Ook kunnen territoriale overheden onder voorwaarden tijdelijk
experimenteren met afwijkende regelgeving, zolang fundamentele rechten en
vrijheden niet worden aangetast[3].
Artikel 72-2 bevat
omvangrijke financiële waarborgen. Territoriale overheden beschikken over
middelen die zij vrij kunnen besteden. Eigen inkomsten moeten een bepalend deel
van hun totale middelen vormen. Overdracht van bevoegdheden moet gepaard gaan
met overeenkomstige middelen, terwijl nieuwe of uitgebreide taken die extra
uitgaven veroorzaken van wettelijk bepaalde financiering moeten worden
voorzien. Tevens moet financiële verevening de gelijkheid tussen territoriale
overheden bevorderen[4].
Het Franse model is voor
Nederland bijzonder relevant omdat het laat zien dat een gedecentraliseerde
eenheidsstaat constitutionele waarborgen kan bevatten voor:
- subsidiariteit;
- rechtstreeks gekozen regionale bestuurslagen;
- regelgevende autonomie;
- experimenten en territoriale differentiatie;
- financiële compensatie bij taakoverdracht;
- een betekenisvol aandeel eigen middelen;
- verevening tussen financieel ongelijke
gebieden.
Tegelijkertijd laat
Frankrijk zien dat constitutionele erkenning van regio’s niet alle
legitimiteitsproblemen van intergemeentelijke samenwerking oplost. Franse
samenwerkingsverbanden tussen gemeenten vallen niet automatisch onder dezelfde
constitutionele categorie als territoriale bestuurslagen. Dit bevestigt het
belang van een onderscheid tussen uitvoerende samenwerking en een zelfstandige
regionale democratie.
8 Spanje en België
De Spaanse Grondwet
organiseert de staat territoriaal in gemeenten, provincies en autonome
gemeenschappen. Gemeenten beschikken over gegarandeerde autonomie en worden
bestuurd door democratisch gekozen raden. Provincies zijn zowel zelfstandige
lokale lichamen als samenstellingen van gemeenten. Hun functie betreft daardoor
niet alleen territoriaal bestuur, maar ook bovenlokale coördinatie en
ondersteuning.
De Spaanse Grondwet
verlangt dat lokale financiën toereikend zijn voor de uitoefening van de
wettelijk toegekende taken. De autonome gemeenschappen beschikken over
aanzienlijk verdergaande politieke en wetgevende bevoegdheden[5].
Het Spaanse model maakt
duidelijk dat gemeenten, provincies en regio’s verschillende constitutionele
functies kunnen hebben. Het laat echter ook zien dat een sterke territoriale
constitutionalisering kan leiden tot complexe competentiegeschillen en politieke
strijd over autonomie, solidariteit en nationale eenheid. Voor Nederland pleit
dit tegen een ondoordachte omzetting van samenwerkingsregio’s in
constitutioneel autonome regio’s.
België kent een federale
structuur waarin gewesten en gemeenschappen over wetgevende bevoegdheden
beschikken, terwijl provincies en gemeenten vormen van territoriaal bestuur
blijven. Het naast elkaar bestaan van federale deelgebieden, provincies,
gemeenten en intergemeentelijke verbanden toont zowel de mogelijkheden als de
complexiteit van meervoudig bestuur. Het Belgische model onderstreept dat
iedere extra bestuurslaag alleen gerechtvaardigd is wanneer haar taak,
territoriale schaal, democratische legitimatie en financiële
verantwoordelijkheid voldoende duidelijk kunnen worden onderscheiden.
9 Noord-Europese modellen
In verschillende
Noord-Europese landen wordt lokale autonomie uitdrukkelijk constitutioneel
erkend. Zweden verbindt lokaal zelfbestuur met een eigen belastingbevoegdheid
en verlangt evenredigheid wanneer de wetgever de lokale autonomie beperkt.
Gemeenten en regio’s voeren daar zowel eigen als wettelijk opgedragen taken
uit. De regio’s beschikken over rechtstreeks gekozen vertegenwoordigende
organen en dragen onder meer verantwoordelijkheid voor gezondheidszorg en
regionaal vervoer.
Denemarken kent sterke
gemeenten en rechtstreeks gekozen regio’s, maar de regio’s beschikken niet over
een algemeen eigen belastinggebied. Hun afhankelijkheid van centrale en
gemeentelijke financiering laat zien dat rechtstreekse verkiezing niet automatisch
financiële autonomie oplevert. Een bestuurslaag kan democratisch herkenbaar
zijn, maar toch over onvoldoende zelfstandige middelen beschikken om werkelijk
politieke verantwoordelijkheid te dragen.
Deze modellen
ondersteunen het onderscheid tussen democratische, bestuurlijke en financiële
autonomie. Voor effectieve decentralisatie moeten deze drie dimensies in
voldoende mate samenvallen.
10 Functioneel waterbestuur
De Nederlandse
waterschappen hebben internationaal geen volledig vergelijkbaar constitutioneel
equivalent. In andere landen worden watertaken doorgaans uitgevoerd door
territoriale overheden, stroomgebiedautoriteiten, overheidsdiensten of
wettelijk ingestelde functionele organisaties. Voorbeelden zijn Franse
wateragentschappen, Duitse waterverbanden en Spaanse stroomgebiedautoriteiten.
Internationaal water- en
milieurecht stelt inhoudelijke en procedurele eisen aan waterbeheer, maar
schrijft geen bepaald democratisch organisatiemodel voor. De Europese
Kaderrichtlijn Water verlangt beheer vanuit stroomgebieden en samenwerking over
administratieve grenzen heen. Dat ondersteunt functionele en gebiedsgerichte
organisatie, maar neemt de noodzaak van democratische legitimatie,
transparantie en rechtsbescherming niet weg.
Voor het Nederlandse
ontwerp kunnen hieruit vier uitgangspunten worden afgeleid:
1.
watersystemen
rechtvaardigen een organisatie die natuurlijke stroomgebieden en
langetermijnrisico’s volgt;
2.
specialistische
deskundigheid en een eigen financieringsstructuur kunnen functionele autonomie
rechtvaardigen;
3.
waterschappen
moeten worden verbonden met de algemene normen van democratische legitimatie,
grondrechten en behoorlijk bestuur;
4.
functioneel
waterbestuur moet worden afgestemd met provincies, gemeenten en het Rijk, omdat
waterbeheer steeds sterker samenhangt met wonen, landbouw, natuur, energie en
ruimtelijke ordening.
Het Europees Handvest
inzake lokale autonomie is door Nederland uitdrukkelijk niet op waterschappen
van toepassing verklaard. Een eigen constitutionele regeling blijft daarom
noodzakelijk.
11 Rechtsvergelijkende modellen voor regionaal bestuur
Uit de vergelijking komen
drie hoofdmodellen voor bovenlokale besluitvorming naar voren.
Model 1:
intergemeentelijke samenwerking
Gemeenten behouden hun
zelfstandigheid en dragen bepaalde taken over aan een gezamenlijk orgaan. Dit
model is flexibel en geschikt voor uitvoering, bedrijfsvoering en afstemming.
De legitimatie blijft echter indirect en kan tekortschieten wanneer het samenwerkingsverband
zelfstandige politieke keuzes maakt.
Model 2: de provincie
als regionale democratie
Een rechtstreeks gekozen
provinciaal orgaan behartigt belangen die de gemeentelijke schaal overstijgen.
Dit model biedt herkenbare verantwoordelijkheid, een territoriaal mandaat en
integrale belangenafweging. Het veronderstelt wel een duidelijke afbakening van
provinciale taken en voldoende financiële en regelgevende bevoegdheden.
Model 3: een
zelfstandige regio
Een regio krijgt een
rechtstreeks gekozen bestuur en eigen bevoegdheden. Dit kan passend zijn in
grootstedelijke gebieden of gebieden met een sterke historische, economische of
geografische samenhang. Het risico bestaat echter dat een vierde algemene bestuurslaag
ontstaat, met nieuwe competentiegeschillen, bestuurlijke drukte en onduidelijke
verhouding tot provincies en gemeenten.
Voor Nederland ligt een
combinatie van het eerste en tweede model het meest voor de hand. Uitvoerende
en tijdelijke samenwerking kan via regionale verbanden blijven plaatsvinden.
Duurzame zelfstandige politieke afwegingen over meerdere beleidsterreinen behoren
in beginsel onder de verantwoordelijkheid van een rechtstreeks gekozen
territoriaal orgaan te vallen. Dat kan de provincie zijn. Alleen wanneer een
regio een structureel eigen politiek gebied vormt en provinciale inbedding niet
effectief of herkenbaar is, komt een afzonderlijk democratisch gelegitimeerd
regiobestuur in beeld.
12 Betekenis voor het Nederlandse ontwerp
Het internationale en
rechtsvergelijkende materiaal ondersteunt de volgende uitgangspunten:
1.
Constitutionele
erkenning van subsidiariteit.
Publieke taken behoren te worden uitgevoerd op het laagst mogelijke niveau
waarop zij effectief, rechtvaardig en grondrechtenconform kunnen worden
vervuld.
2.
Bescherming
van gemeenten én provincies.
Provincies moeten niet uitsluitend als uitvoerende tussenlaag worden behandeld,
maar als rechtstreeks democratisch gelegitimeerde regionale bestuurslaag.
3.
Een eigen
positie voor waterschappen. Hun
functionele autonomie is gerechtvaardigd door watersystemen, deskundigheid en
langetermijnbeheer, maar moet worden verbonden met democratische legitimatie,
ecologische grondrechten en territoriale samenwerking.
4.
Democratische
normering van regio’s. Regionale
samenwerking mag niet leiden tot een duurzaam machtsniveau zonder herkenbare
politieke verantwoordelijkheid. De vereiste democratische legitimatie moet
toenemen naarmate regionale bevoegdheden, budgetten en beleidsruimte groter
worden.
5.
Samenhang
tussen taak en financiering.
Nieuwe of uitgebreide taken moeten vergezeld gaan van toereikende, voorspelbare
en zoveel mogelijk vrij besteedbare middelen.
6.
Een
betekenisvol eigen belastinggebied. Decentrale verantwoordelijkheid verlangt dat gemeenten, provincies en
waterschappen binnen wettelijke grenzen zelf inkomsten kunnen verwerven en
politieke keuzes over lasten en uitgaven kunnen maken.
7.
Financiële
verevening. Eigen autonomie mag
niet leiden tot onaanvaardbare territoriale ongelijkheid in
grondrechtenbescherming en essentiële publieke voorzieningen.
8.
Voorafgaande
betrokkenheid. Decentrale
overheden moeten tijdig worden geraadpleegd over nationale en Europese
voorstellen die hun taken, bevoegdheden of financiën wezenlijk raken.
9.
Rechtsbescherming
van autonomie. Gemeenten,
provincies en waterschappen moeten aantasting van hun constitutionele positie
aan een onafhankelijke rechter kunnen voorleggen.
10. Geen automatische vierde bestuurslaag. Regio’s moeten niet uitsluitend vanwege bestaande
samenwerking constitutioneel tot algemene bestuurslaag worden verheven. De aard
van de bevoegdheden, de duur van de samenwerking en de behoefte aan
rechtstreekse democratische verantwoording moeten bepalend zijn.
Het Nederlandse ontwerp
kan daarmee een middenweg kiezen tussen vrijblijvende decentralisatie en
federalisering. Het doel is geen maximale autonomie voor iedere bestuurslaag,
maar een constitutioneel geordend stelsel waarin schaal, taak, democratische legitimatie,
financiering en rechtsbescherming met elkaar in evenwicht zijn.
Lees nu het volledige
voorstel tot wijziging van de Grondwet:
[1] Raad van
Europa – monitoring Nederland, Congress concerned about the appointment
procedure of Mayors and King’s Commissioners in the Netherlands, 26 oktober
2021 : https://www.coe.int/en/web/congress/news-2021/-/asset_publisher/XLGtwSgAs7nz/content/congress-concerned-about-the-appointment-procedure-of-mayors-and-king-s-commissioners-in-the-netherlands
[2] Artikel 28 en artikel
94 Grundgesetz
[3] Artikel 72 Franse
Grondwet
[4] Artikel 72-2 Franse
Grondwet
Reacties
Een reactie posten