Wie bewaakt de rechtsstaat wanneer de nood het hoogst is?

 

Waarom een overheid in een crisis meer bevoegdheden kan nodig hebben, maar nooit minder controle

Op maandagochtend wordt Noor wakker doordat haar telefoon geen verbinding meer maakt.

De wifi doet het niet.

Het mobiele netwerk valt voortdurend weg.

In een groot deel van de stad werken de verkeerslichten niet en op het station staan de treinen stil. Ziekenhuizen zijn overgeschakeld op noodvoorzieningen. Betalingen kunnen op veel plaatsen niet worden verwerkt.

Op televisie verschijnt de minister-president.

Nederland wordt getroffen door een grootschalige cyberaanval. Verschillende delen van de vitale infrastructuur zijn ontregeld. De regering kondigt buitengewone maatregelen aan.

“Wat betekent dat?” vraagt Noor.

Haar moeder kijkt naar het scherm.

“Dat de overheid tijdelijk meer bevoegdheden krijgt.”

“Welke bevoegdheden?”

“Dat weet ik eigenlijk niet.”

“En wie controleert of die maatregelen nodig zijn?”

Haar moeder zwijgt even.

“Het parlement, denk ik.”

“En wanneer houdt het op?”

Dat is misschien wel de belangrijkste vraag.

Een ernstige crisis kan snel optreden. De overheid moet dan kunnen handelen. Maar juist wanneer de druk het grootst is, bestaat het risico dat macht wordt geconcentreerd, grondrechten worden beperkt en democratische controle naar de achtergrond verdwijnt.

De fundamentele constitutionele vraag is daarom niet alleen:

kan de overheid tijdens een crisis voldoende doen?

Maar ook:

blijft de overheid controleerbaar terwijl zij dat doet?

Een crisis wacht niet op de gewone besluitvorming

Later die dag bespreekt Noor de situatie op school.

“Waarom kan de regering niet gewoon de bestaande wetten gebruiken?” vraagt ze.

De docent schrijft op het bord:

tijd – onzekerheid – ontwrichting – bescherming

Gewone wetgeving gaat ervan uit dat besluiten zorgvuldig kunnen worden voorbereid, dat verschillende instanties hun normale taken blijven uitvoeren en dat parlementaire behandeling volgens de gebruikelijke procedures mogelijk is.

Tijdens een ernstige crisis kan die tijd ontbreken.

Wanneer de energievoorziening uitvalt, ziekenhuizen niet meer functioneren of een gewapende aanval onmiddellijk dreigt, kan de overheid niet altijd maanden wachten op nieuwe wetgeving.

Zij moet dan bijvoorbeeld:

• vitale goederen en diensten kunnen verdelen;
• personen of gebieden tijdelijk kunnen evacueren;
• communicatie- en vervoersstromen kunnen reguleren;
• essentiële infrastructuur kunnen beschermen;
• gevaarlijke activiteiten kunnen stilleggen;
• tijdelijk afwijken van de gewone bevoegdheidsverdeling;
• snel maatregelen kunnen nemen om leven en veiligheid te beschermen.

Dat vraagt om bijzondere bevoegdheden.

Maar bijzondere bevoegdheden brengen bijzondere risico’s mee.

Een regering kan onder verwijzing naar veiligheid informatie achterhouden.

Tijdelijke beperkingen kunnen telkens worden verlengd.

Noodmaatregelen kunnen buiten de aandacht van het parlement worden uitgevoerd.

Burgers kunnen hun bewegingsvrijheid, privacy, inkomen of toegang tot voorzieningen verliezen.

En maatregelen die tijdens de crisis begrijpelijk leken, kunnen daarna ongemerkt blijven bestaan.

Daarom geldt een eenvoudig uitgangspunt:

hoe groter de uitzonderlijke macht, hoe sterker de constitutionele begrenzing moet zijn.

De versnipperde gereedschapskist van het huidige noodrecht

De docent schrijft vervolgens enkele woorden op het bord:

artikel 103 Grondwet – Coördinatiewet uitzonderingstoestanden – Gemeentewet – Wet veiligheidsregio’s – Wet publieke gezondheid – sectorale noodwetten

“Waarom zijn het er zoveel?” vraagt Noor.

Omdat het Nederlandse nood- en crisisrecht historisch verspreid is geraakt over verschillende wetten.

Artikel 103 van de Grondwet regelt de mogelijkheid om een uitzonderingstoestand af te kondigen. De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden bepaalt vervolgens hoe bepaalde buitengewone bevoegdheden in werking kunnen worden gesteld. Daarnaast bestaan noodbevoegdheden in onder meer de Oorlogswet voor Nederland, de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, de Noodwet financieel verkeer en de Wet verplaatsing bevolking.

Maar veel crisismaatregelen worden buiten een formele uitzonderingstoestand genomen.

Een burgemeester kan een noodbevel geven.

De voorzitter van een veiligheidsregio kan bij een bovenlokale crisis bijzondere bevoegdheden uitoefenen.

De Wet publieke gezondheid bevat bevoegdheden voor de bestrijding van infectieziekten.

Andere wetten regelen noodmaatregelen op het gebied van energie, telecommunicatie, financiën, vervoer en vitale infrastructuur.

Juridisch zijn dat verschillende stelsels.

Voor de burger kan het resultaat echter hetzelfde zijn.

Een onderneming moet sluiten.

Een gebied wordt afgesloten.

Een bijeenkomst wordt verboden.

Gegevens worden verwerkt.

Iemand mag zijn woning tijdelijk niet verlaten.

De burger ervaart geen juridisch onderscheid tussen staatsnoodrecht en regulier crisisrecht. De burger ervaart de maatregel.

Toch hangen de beschikbare waarborgen mede af van de juridische route die de overheid kiest. Dat is problematisch. De bescherming van burgers zou niet hoofdzakelijk mogen afhangen van het etiket dat aan een crisismaatregel wordt gegeven.

Wanneer is een noodtoestand werkelijk gerechtvaardigd?

“Kan de regering dan bij iedere grote crisis een noodtoestand afkondigen?” vraagt Noor.

Nee.

Het voorstel voor een nieuw artikel 103 van de Grondwet legt een hoge drempel vast.

Er moet sprake zijn van oorlog of van een actuele of onmiddellijk dreigende algemene noodsituatie die een ernstige bedreiging vormt voor ten minste een van de volgende belangen:

• het bestaan van de staat;
• de veiligheid van de bevolking;
• de democratische rechtsorde;
• het essentiële functioneren van de samenleving.

Dat is nog niet voldoende.

De gewone wettelijke bevoegdheden moeten ontoereikend zijn.

En de afkondiging van de noodtoestand moet strikt noodzakelijk zijn.

Een bestuurlijk probleem is dus geen noodtoestand.

Een ernstig incident is niet automatisch een algemene noodsituatie.

Politieke onrust rechtvaardigt niet zonder meer buitengewone bevoegdheden.

En het feit dat een noodbevoegdheid sneller of gemakkelijker kan worden gebruikt, betekent niet dat zij noodzakelijk is.

De regering moet daarom uitleggen waarom het gewone recht onvoldoende bescherming biedt.

Welke concrete dreiging bestaat er?

Waarom kunnen bestaande bevoegdheden die dreiging niet bestrijden?

Welke buitengewone maatregelen zijn nodig?

Voor welk gebied?

Voor welke periode?

En welke grondrechten kunnen daardoor worden geraakt?

Een noodtoestand begint niet met een algemeen gevoel van urgentie, maar met een controleerbare vaststelling van constitutionele noodzaak.

Een openbaar besluit

In het voorstel wordt een noodtoestand bij koninklijk besluit afgekondigd, op voordracht van de minister-president.

Dat besluit mag niet volstaan met de mededeling dat de omstandigheden ernstig zijn.

Het moet vermelden:

• welke feiten de afkondiging rechtvaardigen;
• wat het doel van de noodtoestand is;
• voor welk geografisch gebied zij geldt;
• welke buitengewone bevoegdheden worden geactiveerd;
• welke grondrechten door de maatregelen kunnen worden beperkt;
• en hoelang de noodtoestand geldt.

Dat is belangrijk.

Een besluit dat niet duidelijk maakt wat de noodsituatie inhoudt, kan nauwelijks door het parlement, de rechter, de media of de samenleving worden gecontroleerd.

Natuurlijk kan tijdens een militaire of digitale crisis niet alle informatie onmiddellijk openbaar worden gemaakt. Sommige informatie kan operationeel gevoelig zijn. Maar vertrouwelijkheid mag niet betekenen dat controle verdwijnt. Dan moeten procedures bestaan waarmee het parlement en onafhankelijke toezichthouders vertrouwelijke informatie kunnen beoordelen.

Geheimhouding kan soms noodzakelijk zijn.

Oncontroleerbaarheid is dat nooit.

Niet de hele noodkast gaat open

Noor kijkt naar de lijst met mogelijke noodbevoegdheden.

“Gaan al die bevoegdheden dan automatisch gelden zodra de noodtoestand is afgekondigd?”

Nee.

Dat is een belangrijk onderdeel van het voorstel.

Een noodtoestand opent niet automatisch de volledige verzameling van buitengewone bevoegdheden. Iedere bevoegdheid moet afzonderlijk in werking worden gesteld door middel van een gemotiveerd en bekendgemaakt besluit.

Stel dat de crisis uitsluitend betrekking heeft op digitale infrastructuur.

Dan rechtvaardigt dat niet vanzelfsprekend buitengewone bevoegdheden op het gebied van voedselvoorziening, huisvesting of openbare bijeenkomsten.

Stel dat de crisis zich beperkt tot een deel van Nederland.

Dan behoort het noodregime niet zonder goede reden voor het gehele land te gelden.

En stel dat een bepaalde bevoegdheid na twee weken niet meer nodig is.

Dan moet zij worden beëindigd, ook wanneer de noodtoestand voor andere maatregelen nog voortduurt.

Dit wordt een modulaire benadering genoemd.

Niet één allesomvattend noodpakket, maar een gerichte activering van uitsluitend die bevoegdheden die voor de concrete crisis noodzakelijk zijn.

De noodtoestand is geen schakelaar waarmee alle buitengewone macht tegelijk wordt aangezet.

Zeven dagen zonder blanco cheque

De regering kan bij een acute crisis soms niet wachten op voorafgaande parlementaire toestemming.

Daarom kan de noodtoestand onmiddellijk worden afgekondigd.

Maar de regering mag vervolgens niet wekenlang zelfstandig bepalen of die noodtoestand voortduurt.

Volgens het voorgestelde artikel 103a moet de regering de Staten-Generaal terstond informeren. Zij moet alle informatie verstrekken die nodig is om de afkondiging te beoordelen.

Vervolgens moeten de Staten-Generaal binnen zeven dagen in verenigde vergadering instemmen met het voortduren van de noodtoestand.

Gebeurt dat niet?

Dan vervalt de noodtoestand van rechtswege.

“Dus de regering mag onmiddellijk handelen,” zegt Noor, “maar het parlement moet binnen een week beslissen of dat mag doorgaan?”

Precies.

Dat probeert twee belangen met elkaar te verbinden.

De acute noodzaak om snel op te treden.

En de democratische noodzaak om buitengewone macht niet zonder parlementaire legitimatie te laten voortduren.

De stemming gaat niet alleen over de vraag of er in algemene zin een crisis bestaat. Het parlement moet ook kunnen beoordelen of de geactiveerde bevoegdheden noodzakelijk zijn, of het geografische bereik niet te ruim is en of de gevolgen voor grondrechten aanvaardbaar zijn.

Daadkracht kan de eerste beslissing rechtvaardigen. Alleen democratische verantwoording kan het voortduren van uitzonderlijke macht legitimeren.

Tijdelijkheid die werkelijk afloopt

Veel noodregelingen worden tijdelijk genoemd.

Maar wat betekent tijdelijk?

Een maatregel die steeds opnieuw kan worden verlengd, kan jarenlang blijven bestaan en toch formeel tijdelijk heten.

Daarom bevat het voorstel concrete termijnen.

De noodtoestand geldt bij afkondiging voor maximaal dertig dagen. Iedere verlenging geldt voor maximaal drie maanden. Wanneer de noodtoestand in totaal langer dan zes maanden voortduurt, is voor iedere verdere verlenging een meerderheid van ten minste twee derde van de uitgebrachte stemmen nodig.

Waarom een zwaardere meerderheid?

Omdat langdurige voortzetting steeds moeilijker te verenigen is met het uitgangspunt dat een noodtoestand uitzonderlijk behoort te zijn.

In de acute fase kan onzekerheid groot zijn.

Na verloop van tijd mag meer worden verwacht.

Meer informatie.

Meer gerichte wetgeving.

Meer parlementair debat.

Meer onderzoek naar alternatieven.

En een betere onderbouwing van de noodzaak om buitengewone bevoegdheden te behouden.

Hoe langer de uitzondering duurt, hoe groter het gevaar dat tijdelijke bestuurspraktijken normaal worden.

Tijdelijkheid bestaat niet uit het woord ‘tijdelijk’, maar uit macht die zonder een nieuw democratisch besluit daadwerkelijk vervalt.

Het parlement hoeft niet op de volgende verlenging te wachten

“Maar wat als het parlement na twee weken vindt dat een bevoegdheid niet meer nodig is?” vraagt Noor.

Dan moet het niet hoeven wachten tot de termijn van dertig dagen is verstreken.

Volgens het voorstel kunnen de Staten-Generaal op ieder moment besluiten:

• de noodtoestand te beëindigen;
• het geografische toepassingsgebied te verkleinen;
• of een afzonderlijke buitengewone bevoegdheid buiten werking te stellen.

Parlementaire controle is daardoor niet beperkt tot een periodieke keuze tussen alles voortzetten of alles beëindigen.

Misschien blijft de dreiging bestaan, maar is een bepaalde maatregel niet langer effectief.

Misschien blijkt een maatregel groepen onevenredig zwaar te treffen.

Misschien zijn inmiddels minder ingrijpende alternatieven beschikbaar.

Dan moet gerichte correctie mogelijk zijn.

Dat is de betekenis van een corrigeerbaar noodregime.

Het parlement geeft de regering niet één keer toestemming en verdwijnt daarna uit beeld. Het blijft verantwoordelijk voor het beoordelen, begrenzen en zo nodig beëindigen van de uitzonderlijke macht.

Mag de Grondwet tijdelijk opzij worden gezet?

De moeilijkste vraag betreft de grondrechten.

Tijdens een noodtoestand kan het noodzakelijk zijn bepaalde rechten verdergaand te beperken dan onder normale omstandigheden mogelijk is.

Denk aan de vrijheid van vergadering tijdens ernstige ongeregeldheden.

Aan de bewegingsvrijheid tijdens een levensbedreigende epidemie.

Aan de vertrouwelijkheid van communicatie bij een acute militaire dreiging.

Of aan het eigendomsrecht wanneer goederen onmiddellijk moeten worden gevorderd om de bevolking te beschermen.

Maar een noodtoestand betekent niet dat de Grondwet als geheel buiten werking kan worden gesteld.

Het voorstel maakt daarom onderscheid tussen drie situaties.

Sommige grondrechten kunnen volgens de gewone grondwettelijke beperkingsregels worden beperkt.

Van een beperkte en uitdrukkelijk aangewezen groep grondwetsbepalingen kan tijdens een formele noodtoestand bij wet worden afgeweken.

En van een derde groep fundamentele rechten kan onder geen enkele omstandigheid worden afgeweken.

Bovendien moet iedere beperking of afwijking:

• bij wet zijn voorzien;
• rechtstreeks verband houden met de noodsituatie;
• strikt noodzakelijk zijn;
• evenredig zijn;
• naar duur en toepassingsgebied zijn begrensd;
• en de wezenlijke inhoud van het grondrecht eerbiedigen.

Een algemene verwijzing naar nationale veiligheid is dus niet voldoende.

De overheid moet per maatregel kunnen uitleggen waarom juist deze beperking nodig is.

Voor deze groep.

In dit gebied.

Gedurende deze periode.

En met deze intensiteit.

Een crisis verlaagt de grondrechtelijke maatstaf niet tot nul. Zij maakt een strengere rechtvaardiging noodzakelijk.

Grenzen waar niemand overheen mag

Noor vraagt:

“Zijn er rechten die de overheid nooit mag opschorten?”

Ja.

Het voorstel noemt een constitutionele ondergrens waarvan onder geen enkele omstandigheid mag worden afgeweken.

Daartoe behoren onder meer:

• de menselijke waardigheid;
• het recht op leven, behoudens rechtmatig geweldgebruik;
• het verbod van foltering;
• het verbod van slavernij en gedwongen verdwijning;
• de erkenning van ieder als persoon voor het recht;
• het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel;
• het verbod van terugwerkende strafbaarstelling;
• de innerlijke vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst;
• het recht om vrijheidsontneming snel door een rechter te laten beoordelen;
• en de wezenlijke toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

Waarom moeten juist deze rechten absoluut worden beschermd?

Omdat zij de mens beschermen tegen vormen van machtsuitoefening die nooit tot een aanvaardbaar instrument van crisisbestrijding mogen worden gemaakt.

Foltering wordt niet geoorloofd omdat informatie dringend nodig lijkt.

Mensen mogen niet buiten de bescherming van het recht worden geplaatst.

De overheid mag achteraf geen gedragingen strafbaar maken die op het moment van handelen niet strafbaar waren.

En niemand mag worden opgesloten zonder toegang tot een onafhankelijke rechter.

De noodsituatie kan veel veranderen.

Zij verandert een mens niet in een middel dat onbeperkt door de staat mag worden gebruikt.

De democratie mag geen slachtoffer van de noodtoestand worden

In buitenlandse en historische voorbeelden is de noodtoestand soms gebruikt om politieke tegenstanders uit te schakelen, media het zwijgen op te leggen of verkiezingen uit te stellen.

Een regering zegt dan dat de democratie tijdelijk moet wijken om de staat te redden.

Maar wanneer de oppositie niet meer kan functioneren, onafhankelijke journalistiek wordt onderdrukt en verkiezingen voor onbepaalde tijd worden uitgesteld, blijft er van die democratie weinig over.

Daarom bepaalt het voorstel dat de Staten-Generaal, de rechterlijke macht en onafhankelijke controle-instituties tijdens een noodtoestand moeten blijven functioneren.

De noodtoestand mag niet worden gebruikt om:

• politieke oppositie uit te schakelen;
• vrije verkiezingen onmogelijk te maken;
• onafhankelijke journalistiek te onderdrukken;
• of rechterlijke controle buiten werking te stellen.

Verkiezingen kunnen alleen bij wet en wegens feitelijke onmogelijkheid worden uitgesteld. Bovendien moet dat uitstel zo kort mogelijk duren.

Een overstroming, oorlogshandeling of grootschalige digitale uitval kan het praktisch onmogelijk maken om op een bepaalde dag verkiezingen te organiseren.

Maar politieke onzekerheid, verwachte verkiezingswinst van de oppositie of bestuurlijk ongemak zijn geen geldige redenen.

Een noodtoestand mag de democratische rechtsorde beschermen, maar nooit vervangen.

Een rechter die niet hoeft te wachten tot de crisis voorbij is

Stel dat Noor tijdens de noodtoestand haar gebied niet mag verlaten.

Zij meent dat de maatregel niet nodig is, omdat de cyberaanval inmiddels is beëindigd en de vitale systemen weer functioneren.

Kan zij dan naar de rechter?

Volgens het voorstel wel.

De rechter moet niet alleen individuele maatregelen kunnen beoordelen, maar ook:

• de geldigheid van de afkondiging;
• de verlenging van de noodtoestand;
• en de activering van buitengewone bevoegdheden.

De toegang tot de rechter kan niet worden uitgesloten.

Daarnaast moet de wet voorzien in spoedprocedures, voorlopige voorzieningen en doeltreffend rechtsherstel.

Dat is essentieel.

Een rechterlijke uitspraak na afloop van een crisis kan juridisch belangrijk zijn, maar praktisch te laat komen.

Een bijeenkomst die niet heeft kunnen plaatsvinden, kan niet altijd opnieuw worden gehouden.

Een gemiste medische behandeling kan blijvende gevolgen hebben.

Een onrechtmatige vrijheidsontneming kan niet ongedaan worden gemaakt.

Een onderneming die maandenlang ten onrechte gesloten bleef, kan inmiddels failliet zijn.

Bij tijdelijke maatregelen moet ook de rechtsbescherming tijdig zijn.

Dat betekent niet dat de rechter zelf de crisis moet gaan bestrijden. De regering en andere bevoegde organen blijven verantwoordelijk voor de beleidsmatige en operationele keuzes.

Maar de rechter moet kunnen beoordelen of de constitutionele grenzen worden gerespecteerd.

Is de dreiging voldoende ernstig?

Is de bevoegdheid geldig geactiveerd?

Is de maatregel noodzakelijk?

Bestaat er een minder ingrijpend alternatief?

Is de duur nog gerechtvaardigd?

En worden bepaalde groepen niet zonder goede reden zwaarder getroffen?

Een crisis raakt niet iedereen gelijk

Tijdens de les vraagt de docent:

“Wie wordt het zwaarst getroffen wanneer het openbaar vervoer uitvalt?”

“Iedereen die met de trein reist,” zegt een leerling.

“Maar wie nog meer?”

Mensen zonder auto.

Werknemers die niet thuis kunnen werken.

Mensen die afhankelijk zijn van openbaar vervoer om medische zorg te bereiken.

Studenten.

Ouderen.

Mensen met een beperking.

Een crisis kan de hele samenleving raken, maar de gevolgen zijn niet gelijk verdeeld.

Een avondklok heeft een andere betekenis voor iemand met een ruime woning en een tuin dan voor een gezin in een kleine woning.

Digitale dienstverlening is anders voor iemand met technische kennis dan voor iemand zonder computer of digitale vaardigheden.

Het sluiten van publieke voorzieningen raakt mensen die alternatieven kunnen betalen minder zwaar dan mensen die volledig van die voorzieningen afhankelijk zijn.

Daarom verbiedt het voorstel discriminatoire toepassing van noodbevoegdheden. Ook moeten de gevolgen voor verschillende bevolkingsgroepen zichtbaar worden gemaakt en periodiek worden beoordeeld.

Het voorstel bevat bovendien een bijzondere waarborg voor sociale en ecologische grondrechten. Een aanmerkelijke vermindering van het beschermingsniveau is alleen toegestaan wanneer die vermindering strikt noodzakelijk, tijdelijk en evenredig is.

Het onmiddellijk te waarborgen minimumniveau moet behouden blijven.

En er moet vooraf een plan bestaan om het beschermingsniveau na de crisis te herstellen.

Dat is belangrijk voor bijvoorbeeld gezondheidszorg, bestaanszekerheid, huisvesting, onderwijs en bescherming van de leefomgeving.

Een crisis kan vereisen dat middelen tijdelijk anders worden verdeeld.

Maar zij mag niet worden gebruikt om kwetsbare groepen zonder minimale bescherming achter te laten of tijdelijke bezuinigingen ongemerkt permanent te maken.

Een afzonderlijke bevoegdheid zonder volledige noodtoestand

Niet iedere crisis rechtvaardigt een landelijke noodtoestand.

Soms is slechts één buitengewone bevoegdheid nodig.

Bijvoorbeeld omdat snel over bepaalde goederen moet kunnen worden beschikt of omdat tijdelijk een specifieke infrastructuur moet worden beschermd.

Het huidige staatsnoodrecht kent daarvoor de mogelijkheid van afzonderlijke inwerkingstelling.

Het voorstel behoudt die mogelijkheid, maar stelt voorwaarden.

De wet moet vooraf uitdrukkelijk bepalen welke bevoegdheid afzonderlijk kan worden geactiveerd.

De omstandigheden moeten de toepassing strikt noodzakelijk maken.

Het besluit moet onmiddellijk worden bekendgemaakt en aan de Staten-Generaal worden voorgelegd.

Binnen zeven dagen moet een wetsvoorstel over het voortduren van de bevoegdheid worden ingediend.

En bij deze afzonderlijke toepassing mag niet van de Grondwet worden afgeweken.

Zo kan gericht worden opgetreden zonder een volledige noodtoestand af te kondigen.

Maar ook een beperkte uitzondering blijft een uitzondering.

Kleinschaliger noodrecht vraagt om een lichtere procedure, niet om afwezigheid van controle.

De noodtoestand stopt, maar stoppen de maatregelen ook?

Na enkele weken functioneren de digitale systemen weer.

Treinen rijden.

Ziekenhuizen werken normaal.

Betalingen kunnen opnieuw worden verwerkt.

De regering beëindigt de noodtoestand.

“Zijn dan ook meteen alle bijzondere bevoegdheden weg?” vraagt Noor.

Volgens het voorstel wel.

Alle op grond van artikel 103 geactiveerde bevoegdheden vervallen wanneer de noodtoestand eindigt of wanneer hun noodzakelijkheid al eerder is verdwenen.

De regering kan een tijdelijke noodmaatregel dus niet stilzwijgend laten voortbestaan onder een andere naam.

Soms kan na een crisis blijken dat een bepaalde maatregel ook voor het gewone recht nuttig is.

Dan mag de wetgever besluiten zo’n regeling permanent in te voeren.

Maar daarvoor is een nieuwe, zelfstandige wettelijke grondslag nodig. De maatregel moet dan opnieuw volgens de normale constitutionele procedure worden beoordeeld.

Dat betekent:

een gewone parlementaire behandeling,

advies,

publieke motivering,

beoordeling van grondrechten,

onderzoek naar alternatieven,

en waar nodig inspraak en uitvoeringstoetsen.

Het argument dat een maatregel tijdens de crisis al werd gebruikt, is op zichzelf onvoldoende.

Wat in de uitzondering noodzakelijk was, is daardoor nog niet in de normale rechtsorde gerechtvaardigd.

Leren van wat er is gebeurd

Na beëindiging van de noodtoestand is het werk niet klaar.

Binnen zes maanden moet volgens het voorstel een onafhankelijke en openbare evaluatie plaatsvinden.

Die evaluatie moet niet alleen vaststellen of de crisis uiteindelijk is bestreden.

Ook andere vragen zijn van belang.

Waren de afkondiging en verlengingen gerechtvaardigd?

Welke grondrechten zijn beperkt?

Welke groepen zijn bijzonder zwaar geraakt?

Waren minder ingrijpende maatregelen mogelijk?

Heeft de parlementaire controle werkelijk gefunctioneerd?

Kon de rechter tijdig bescherming bieden?

Zijn fouten hersteld?

En welke noodbevoegdheden bleken overbodig of onwerkbaar?

Wanneer de overheid onrechtmatig heeft gehandeld, moet passend rechtsherstel beschikbaar zijn.

Dat kan bestaan uit vernietiging van besluiten, schadevergoeding, herstel van voorzieningen, correctie van gegevens of erkenning van het begane onrecht.

Evaluatie is daarmee meer dan een rapport dat na enkele maanden in een archief verdwijnt.

Zij moet leiden tot institutioneel leren.

Regels kunnen worden aangepast.

Procedures kunnen worden verbeterd.

Onnodige bevoegdheden kunnen worden geschrapt.

En tekortkomingen in parlementaire, rechterlijke of bestuurlijke controle kunnen worden hersteld.

Een rechtsstaat leert niet van een crisis door alleen te vragen of de overheid heeft gewonnen, maar ook door te onderzoeken wat haar optreden met mensen en instituties heeft gedaan.

Nederland staat niet alleen

Noor vraagt:

“Kan Nederland tijdens een noodtoestand zelf bepalen welke rechten nog gelden?”

Nee.

Nederland blijft gebonden aan internationale en Europese verplichtingen.

Artikel 15 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens staat onder strikte voorwaarden toe dat staten tijdens oorlog of een andere algemene noodtoestand van bepaalde verdragsverplichtingen afwijken.

Artikel 4 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bevat een vergelijkbare regeling.

Beide bepalingen stellen grenzen.

De noodsituatie moet het bestaan van de natie bedreigen.

Afwijkende maatregelen mogen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk.

Bepaalde rechten blijven onaantastbaar.

Discriminatie is niet toegestaan.

En een staat moet de bevoegde internationale instanties informeren over de getroffen maatregelen en de beëindiging daarvan.

Ook het recht van de Europese Unie blijft van belang. Een nationale noodtoestand maakt Europese verplichtingen niet automatisch ongedaan. Wanneer Nederland binnen het toepassingsgebied van het Unierecht handelt, blijven het EU-Grondrechtenhandvest, de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid en de mogelijkheid van rechterlijke bescherming gelden.

Het voorstel maakt daarom uitdrukkelijk duidelijk dat noodmaatregelen verenigbaar moeten blijven met de internationale verplichtingen van het Koninkrijk en het recht van de Europese Unie.

Nationale noodzaak is belangrijk.

Maar zij is geen vrijbrief.

Kan een Grondwet machtsmisbruik voorkomen?

Aan het einde van de les stelt de docent een laatste vraag.

“Is dit voorstel voldoende om te voorkomen dat een regering ooit misbruik maakt van een noodtoestand?”

Noor denkt na.

“Nee. Regels moeten ook worden toegepast.”

Precies.

Geen enkele grondwetsbepaling kan garanderen dat bestuurders altijd verstandig handelen.

Een parlement kan te volgzaam zijn.

Informatie kan onvolledig blijven.

Rechters kunnen te laat ingrijpen.

Media kunnen onder druk komen te staan.

En burgers kunnen uit angst bereid zijn vrijwel iedere maatregel te aanvaarden.

Constitutionele regels zijn daarom geen automatische bescherming.

Zij hebben instituties en mensen nodig die bereid zijn ernaar te handelen.

Volksvertegenwoordigers die moeilijke vragen stellen.

Ambtenaren die waarschuwen wanneer maatregelen te ver gaan.

Rechters die ook onder druk onafhankelijk blijven.

Journalisten die informatie controleren.

Wetenschappers en maatschappelijke organisaties die gevolgen zichtbaar maken.

En burgers die begrijpen dat kritiek op noodmacht niet hetzelfde is als onverschilligheid tegenover de crisis.

Een weerbare democratische rechtsstaat vraagt om meer dan juridische teksten.

Maar juridische teksten doen ertoe.

Zij bepalen welke vragen moeten worden beantwoord.

Welke informatie moet worden gegeven.

Wie bevoegd is.

Wie kan corrigeren.

Welke termijnen gelden.

En welke grenzen niet mogen worden overschreden.

Wanneer het licht weer aangaat

Enkele dagen later werkt de telefoon van Noor weer.

De treinen rijden volgens dienstregeling.

In de winkels kan opnieuw worden betaald.

De directe dreiging lijkt voorbij.

Op televisie zegt de minister-president dat enkele noodmaatregelen voorlopig nog nodig blijven.

Noor kijkt naar haar moeder.

“Maar als de crisis voorbij is, waarom blijven die bevoegdheden dan bestaan?”

“Misschien voor de zekerheid.”

“Wie bepaalt hoeveel zekerheid genoeg is?”

Daarmee keert de oorspronkelijke vraag terug.

Een noodtoestand kan noodzakelijk zijn.

Buitengewone bevoegdheden kunnen levens beschermen.

Snel handelen kan voorkomen dat een crisis verder escaleert.

Maar de uitzondering heeft de neiging zichzelf te verlengen. Iedere bevoegdheid kan nuttig lijken. Iedere resterende onzekerheid kan als reden worden gebruikt om haar nog even te behouden.

Daarom moet de terugkeer naar het gewone recht niet afhankelijk zijn van bestuurlijke vanzelfsprekendheid.

Zij moet constitutioneel worden afgedwongen.

Door korte termijnen.

Door parlementaire instemming.

Door rechterlijke toetsing.

Door openbaarheid.

Door automatische beëindiging.

Door evaluatie en herstel.

En door een duidelijke grens tussen tijdelijke noodmaatregelen en gewone wetgeving.

Want een democratische rechtsstaat wordt niet alleen getest wanneer alles normaal functioneert.

Hij wordt getest wanneer angst groot is, tijd ontbreekt en macht zich concentreert.

Dan blijkt of grondrechten werkelijk rechten zijn.

Of parlementaire controle meer is dan een procedure.

Of de rechter toegankelijk blijft.

Of de menselijke waardigheid ook onder druk haar betekenis behoudt.

En of tijdelijke macht daadwerkelijk tijdelijk is.

Een Grondwet die alleen in rustige tijden beschermt, beschermt onvoldoende. De werkelijke kracht van de rechtsstaat blijkt wanneer de nood het hoogst is en de macht toch begrensd blijft.

Lees het volledige voorstel: https://www.researchgate.net/publication/414633074_Een_Grondwet_die_ook_in_nood_beschermt_Voorstel_tot_wijziging_van_de_Grondwet_ter_herziening_van_het_noodrecht