Waarom verdient behoorlijk bestuur een plaats in de Grondwet?
Huidige constitutionele en wettelijke regeling
Het Nederlandse bestuursrecht bevat een omvangrijk stelsel
van normen voor zorgvuldig, onpartijdig en evenredig overheidshandelen. Deze
bescherming heeft echter voornamelijk een wettelijk, jurisprudentieel en
institutioneel karakter. De Grondwet bevat geen overkoepelend recht van burgers
op behoorlijk bestuur en evenmin een samenhangende opdracht tot instandhouding
van een professionele, responsieve en dienstbare publieke administratie.
Daardoor bestaat een verschil tussen de grote maatschappelijke betekenis van
bestuurlijke besluitvorming en de beperkte constitutionele zichtbaarheid van de
eisen die daaraan worden gesteld.
Beperkte constitutionele verankering
De Grondwet bevat verschillende bepalingen die indirect
relevant zijn voor de verhouding tussen burger en bestuur. Artikel 107, tweede
lid, draagt de wetgever op algemene regels van bestuursrecht vast te stellen.
Deze bepaling vormt de constitutionele grondslag voor de Algemene wet
bestuursrecht, maar kent burgers zelf geen inhoudelijk recht op een zorgvuldige
of evenredige behandeling toe. Zij is primair een opdracht aan de wetgever om
algemene bestuursrechtelijke regels tot stand te brengen.
Ook andere grondwetsbepalingen bieden slechts gedeeltelijke
bescherming. Artikel 1 verbiedt ongelijke behandeling en discriminatie. Artikel
5 beschermt het petitierecht. Artikel 10 bevat waarborgen voor persoonsgegevens
en het recht op kennisneming en verbetering daarvan. Artikel 17 waarborgt een
eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en
onpartijdige rechter, terwijl artikel 18 betrekking heeft op rechtsbijstand.
Artikel 110 draagt de overheid op bij de uitvoering van haar taak openbaarheid
te betrachten volgens bij de wet te stellen regels. Deze bepalingen beschermen
belangrijke aspecten van de rechtspositie van burgers, maar vormen gezamenlijk
nog geen recht op behoorlijk bestuur.
Artikel 17 ziet bovendien primair op de rechterlijke fase.
Het waarborgt dat geschillen op een eerlijke en tijdige wijze door een
onafhankelijke rechter kunnen worden behandeld, maar bepaalt niet hoe het
bestuursorgaan zich vóór het ontstaan van een geschil moet gedragen. De
mogelijkheid om achteraf toegang tot de rechter te verkrijgen, voorkomt niet
dat een aanvraag aanvankelijk onzorgvuldig wordt behandeld, een besluit
onbegrijpelijk wordt gemotiveerd of herstel jarenlang uitblijft. Rechterlijke
rechtsbescherming en behoorlijk bestuur hangen nauw samen, maar vervullen
verschillende constitutionele functies: het eerste biedt correctie achteraf,
het tweede moet fouten en institutioneel onrecht zoveel mogelijk vooraf
voorkomen.
De Nationale ombudsman heeft wel een uitdrukkelijke
constitutionele positie. Artikel 78a bepaalt dat de ombudsman op verzoek of uit
eigen beweging onderzoek verricht naar gedragingen van bestuursorganen van het
Rijk en andere aangewezen bestuursorganen. Deze bepaling versterkt het toezicht
op bestuurlijke behoorlijkheid, maar kent de burger geen volledig subjectief
grondrecht op behoorlijk bestuur toe. De oordelen en aanbevelingen van de
ombudsman hebben bovendien in beginsel geen met rechterlijke uitspraken
vergelijkbare bindende rechtsgevolgen.
De Grondwet regelt daarmee vooral de organisatie van het
bestuur, de opdracht tot wettelijke codificatie en enkele afzonderlijke
rechtswaarborgen. Zij formuleert niet als algemene norm dat iedere burger
aanspraak heeft op een onpartijdige, zorgvuldige, evenredige, begrijpelijke en
tijdige behandeling van zijn aangelegenheden. Evenmin legt zij vast dat de
overheid verantwoordelijk is voor professionele dienstverlening, onderlinge
coördinatie en correctie van bestuurlijke fouten.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De inhoudelijke bescherming wordt in belangrijke mate
geboden door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze beginselen
zijn ontwikkeld in wetgeving, rechtspraak en bestuurlijke praktijk. Zij geven
uitdrukking aan de gedachte dat de overheid haar bevoegdheden niet uitsluitend
volgens de letter van de wet mag uitoefenen, maar daarbij ook fundamentele
eisen van zorgvuldigheid, onpartijdigheid, rechtszekerheid, gelijkheid,
motivering, doelgebondenheid en evenredigheid moet respecteren.
Een deel van deze beginselen is gecodificeerd in de Awb.
Andere beginselen, zoals het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel,
het gelijkheidsbeginsel en het fair-playbeginsel, hebben mede een ongeschreven
karakter behouden. De beginselen vervullen verschillende functies. Zij geven
richting aan de uitleg van wettelijke bevoegdheden, begrenzen bestuurlijke
beleidsruimte, stellen eisen aan procedures en motivering en bieden een
maatstaf voor rechterlijke toetsing.
De betekenis van de beginselen is echter mede afhankelijk
van de ruimte die de wet aan het bestuur laat. Wanneer een wet in formele zin
het bestuursorgaan dwingt tot een besluit met een bepaalde inhoud, kan het
orgaan niet steeds met een rechtstreeks beroep op het evenredigheidsbeginsel
van die wettelijke opdracht afwijken. Ook staat artikel 120 Grondwet eraan in
de weg dat de rechter een wet in formele zin uitsluitend wegens strijd met de
Grondwet of algemene rechtsbeginselen buiten toepassing laat. De toeslagenaffaire
heeft zichtbaar gemaakt dat hierdoor een verschil kan ontstaan tussen de
rechtvaardigheid van het bestuurshandelen en de rigiditeit van de formele
wettelijke regeling waarop dat handelen berust.
Zorgvuldige voorbereiding
Artikel 3:2 Awb verplicht het bestuursorgaan bij de
voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante
feiten en de af te wegen belangen. Dit zorgvuldigheidsbeginsel omvat zowel een
onderzoeksplicht als een verplichting om de voor de besluitvorming relevante
informatie daadwerkelijk in de beoordeling te betrekken. Het bestuursorgaan mag
niet uitsluitend afgaan op onvolledige registraties, algemene aannames of
niet-gecontroleerde gegevens wanneer de juistheid daarvan redelijkerwijs moet
worden betwijfeld.
De omvang van het onderzoek hangt af van de aard van het
besluit, de ernst van de mogelijke gevolgen, de beschikbare informatie en de
positie van de betrokkene. Naarmate een besluit ingrijpender is, gevoelige
gegevens gebruikt of essentiële bestaansvoorwaarden raakt, worden hogere eisen
gesteld aan de verificatie van feiten en de beoordeling van persoonlijke
omstandigheden. Zorgvuldigheid verlangt bovendien dat een bestuursorgaan niet
zonder meer alle verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening bij de
burger legt wanneer het zelf over relevante gegevens beschikt of deze
eenvoudiger kan verkrijgen.
Het beginsel biedt daarmee een belangrijke grondslag voor
een mensgerichte uitvoering. Het blijft echter vooral verbonden met de
voorbereiding van bestuurlijke handelingen. Het formuleert niet zelfstandig een
bredere aanspraak op begrijpelijke dienstverlening, actieve begeleiding,
institutionele coördinatie of tijdig herstel van eenmaal gemaakte fouten.
Onpartijdigheid en het verbod van vooringenomenheid
Artikel 2:4 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan zijn taak
zonder vooringenomenheid vervult. Het bestuursorgaan moet er tevens voor waken
dat personen met een persoonlijk belang bij een besluit de besluitvorming
beïnvloeden. Deze bepaling beschermt zowel tegen daadwerkelijke partijdigheid
als tegen vermenging van persoonlijke en bestuurlijke belangen.
Onpartijdigheid omvat meer dan het ontbreken van corruptie
of persoonlijk voordeel. Ook institutionele vooringenomenheid kan de kwaliteit
van de besluitvorming aantasten. Daarvan kan sprake zijn wanneer een
organisatie burgers bij voorbaat benadert als potentiële fraudeurs, bepaalde
signalen uitsluitend als bevestiging van een bestaand risicobeeld interpreteert
of structureel meer gewicht toekent aan handhaving en financiële beheersing dan
aan individuele rechten. Een dergelijke organisatorische cultuur is niet altijd
gemakkelijk onder de klassieke norm van persoonlijke vooringenomenheid te
brengen.
De huidige bepaling biedt dus een belangrijke individuele
waarborg, maar adresseert niet volledig de systemische vormen van
vooringenomenheid die kunnen ontstaan door beleidsdruk, risicomodellen,
prestatie-indicatoren of institutionele routines. Een constitutioneel recht op
behoorlijk bestuur zou deze bredere dimensie explicieter zichtbaar kunnen
maken.
Motivering en begrijpelijkheid
Artikel 3:46 Awb verlangt dat een besluit op een deugdelijke
motivering berust. Artikel 3:47 verlangt in beginsel dat de motivering bij de
bekendmaking wordt vermeld. Voor besluiten op bezwaar bevat artikel 7:12
aanvullende motiveringseisen. Deze normen moeten waarborgen dat duidelijk is op
welke feiten, rechtsregels en belangenafweging een besluit berust.
Een motivering kan juridisch deugdelijk zijn zonder voor de
geadresseerde werkelijk begrijpelijk te zijn. De Awb verlangt dat de redenen
voor het besluit kenbaar zijn, maar formuleert niet uitdrukkelijk een algemeen
recht op communicatie in duidelijke en toegankelijke taal. Daardoor kan een
motivering bestaan uit standaardteksten, technische verwijzingen of abstracte
juridische formuleringen die formeel voldoende informatie bevatten, maar de
burger niet in staat stellen de redenering daadwerkelijk te volgen.
Voor een dienstbare publieke administratie is meer nodig. De
betrokkene moet kunnen begrijpen welke gegevens zijn gebruikt, welke feiten
doorslaggevend waren, hoe zijn argumenten zijn beoordeeld en wat hij kan doen
wanneer het besluit volgens hem onjuist is. Begrijpelijkheid is daarmee niet
slechts een communicatieve kwaliteit, maar een voorwaarde voor autonomie,
tegenspraak en effectieve rechtsbescherming.
Evenredigheid
Artikel 3:4, tweede lid, Awb bepaalt dat de voor
belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn
in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het
evenredigheidsbeginsel vormt daarmee een materiële grens aan de uitoefening van
bestuurlijke bevoegdheden. Het verlangt dat niet alleen wordt gekeken naar
bevoegdheid en doel, maar ook naar de concrete gevolgen voor betrokkenen.
Sinds de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak uit 2022 wordt de evenredigheidstoets nadrukkelijker
verbonden met de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van een
maatregel. De intensiteit van de toetsing hangt onder meer af van de aard van
de bevoegdheid, het gewicht van het publieke doel, de ernst van de gevolgen en
de mate waarin fundamentele rechten worden geraakt. Naarmate de nadelige
gevolgen ernstiger zijn, ligt een intensievere beoordeling in de rede[1].
Deze ontwikkeling heeft de materiële rechtsbescherming
versterkt. Niettemin kent de wettelijke evenredigheidstoets grenzen. Artikel
3:4 is primair geschreven voor besluiten waarbij het bestuursorgaan belangen
moet of kan afwegen. Wanneer een wet in formele zin dwingend voorschrijft welke
beslissing moet worden genomen, is de ruimte voor bestuurlijke en rechterlijke
correctie beperkter. Juist daar kan een constitutioneel recht aanvullende
betekenis krijgen, in het bijzonder wanneer ook het toetsingsverbod van artikel
120 wordt herzien.
Horen en participatie
De Awb kent verschillende mogelijkheden voor betrokkenheid
bij bestuurlijke besluitvorming. De artikelen 4:7 en 4:8 verplichten
bestuursorganen onder bepaalde voorwaarden een aanvrager of andere
belanghebbende in de gelegenheid te stellen een zienswijze te geven voordat een
belastende beschikking wordt genomen. Afdeling 3.4 bevat de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure, waarbij belanghebbenden en, afhankelijk van de
wettelijke regeling, anderen zienswijzen kunnen indienen. In de bezwaarfase
bepaalt artikel 7:2 als hoofdregel dat belanghebbenden worden gehoord.
Deze regelingen beschermen het beginsel van hoor en
wederhoor, maar vormen geen algemeen recht om voorafgaand aan iedere
bestuurlijke handeling te worden gehoord. De hoorplichten kennen uitzonderingen
en zijn mede afhankelijk van het soort besluit en de toepasselijke
voorbereidingsprocedure. Ook garandeert de formele mogelijkheid een zienswijze
in te dienen nog niet dat de burger over voldoende informatie beschikt of dat
zijn argumenten inhoudelijk herkenbaar in de besluitvorming worden verwerkt.
Participatie bij beleidsvorming en regelgeving is nog minder
uniform geregeld. Soms geldt een wettelijke inspraakprocedure, soms organiseert
het bestuursorgaan zelf consultatie en soms ontbreekt een structurele
mogelijkheid voor betrokkenen om hun ervaringskennis in te brengen. De Awb
bevat daarmee belangrijke procedurele waarborgen, maar geen algemeen
constitutioneel beginsel van betekenisvolle betrokkenheid bij bestuurlijke
besluitvorming die grote gevolgen voor burgers of gemeenschappen heeft.
Beslistermijnen en niet tijdig beslissen
Voor beschikkingen op aanvraag bepaalt artikel 4:13 Awb dat
een bestuursorgaan binnen de wettelijk voorgeschreven termijn of, wanneer een
dergelijke termijn ontbreekt, binnen een redelijke termijn moet beslissen. Bij
overschrijding bestaan verschillende rechtsmiddelen. Het niet tijdig nemen van
een besluit wordt op grond van artikel 6:2 met een besluit gelijkgesteld, zodat
daartegen onder voorwaarden beroep kan worden ingesteld. De artikelen 8:55b tot
en met 8:55f voorzien in een versnelde behandeling door de bestuursrechter. In
daarvoor aangewezen gevallen kan tevens een bestuurlijke dwangsom verschuldigd
worden.
Deze regels erkennen dat tijdigheid een juridisch belang is.
De bescherming blijft echter sterk procedureel. Een burger moet doorgaans zelf
actie ondernemen, het bestuursorgaan in gebreke stellen en zo nodig een nieuwe
procedure voeren om een beslissing af te dwingen. Bovendien neemt een beroep
wegens niet tijdig beslissen de gevolgen van de vertraging niet automatisch
weg. Bij beslissingen over inkomen, zorg, wonen of verblijf kan de schade reeds
zijn ontstaan voordat een rechter het bestuursorgaan tot besluitvorming
verplicht.
De Awb bevat evenmin een algemene constitutionele maatstaf
voor tijdig herstel nadat een besluit onjuist is gebleken. Beslistermijnen zien
vooral op het nemen van het primaire of heroverwegende besluit. Het herstellen
van ketenfouten, het compenseren van schade en het aanpassen van onderliggende
gegevenssystemen kan veel langer duren en is over verschillende regelingen en
instanties verspreid.
Bestuurlijke dienstverlening en feitelijk handelen
De Awb is niet uitsluitend op formele besluiten gericht.
Hoofdstuk 2 bevat algemene regels voor het verkeer tussen burgers en
bestuursorganen. Hoofdstuk 9 geeft eenieder het recht een klacht in te dienen
over de wijze waarop een bestuursorgaan zich jegens hem of een ander heeft
gedragen. Artikel 3:1, tweede lid, verklaart bovendien de afdelingen over
zorgvuldigheid, belangenafweging, advisering en voorbereidingsprocedures van
overeenkomstige toepassing op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten,
voor zover de aard van de handeling zich daartegen niet verzet.
Daarmee erkent de Awb dat behoorlijk bestuur ook relevant is
voor feitelijk handelen, privaatrechtelijke handelingen en dienstverlening. De
rechtsbescherming tegen zulke gedragingen is echter minder uniform. Het
algemene bezwaar en beroep bij de bestuursrechter is in beginsel gekoppeld aan
het besluitbegrip van artikel 1:3 Awb. Tegen gebrekkige informatie, onheuse
bejegening, het niet beantwoorden van correspondentie, een foutieve overdracht
tussen instanties of andere feitelijke gedragingen staat daarom niet steeds
dezelfde bestuursrechtelijke rechtsgang open.
Bescherming kan dan worden gezocht via het interne
klachtrecht, de Nationale ombudsman, de burgerlijke rechter, het
aansprakelijkheidsrecht of bijzondere wettelijke procedures. Artikel 9:1 Awb
bestrijkt gedragingen ruimer dan alleen besluiten, maar een beslissing op een
klacht is op grond van artikel 9:3 niet zelfstandig vatbaar voor beroep. Het
klachtrecht is vooral gericht op onderzoek, erkenning en bestuurlijk leren; het
biedt niet altijd afdwingbaar individueel herstel.
Ook bestuurlijke dienstverlening als zodanig is slechts
gedeeltelijk genormeerd. Er bestaan regels over vertegenwoordiging,
doorzending, elektronische communicatie, klachten en informatieverstrekking,
maar geen algemene wettelijke aanspraak op begrijpelijke, toegankelijke en
gecoördineerde dienstverlening. Evenmin bestaat een overkoepelende plicht voor
bestuursorganen om te voorkomen dat een burger tussen verschillende instanties
verdwijnt. Artikel 2:3 Awb verplicht tot doorzending van verkeerd geadresseerde
geschriften, maar dat is aanzienlijk beperkter dan een algemene
verantwoordelijkheid voor ketensamenwerking en probleemoplossing.
De lacune wordt groter wanneer publieke taken worden
uitgevoerd door private organisaties die niet of slechts voor een deel als
bestuursorgaan in de zin van de Awb kwalificeren. De toepassing van
bestuursrechtelijke normen kan dan afhangen van de juridische vorm van de
organisatie, de aard van haar bevoegdheden en de vraag of sprake is van
openbaar gezag. Voor burgers is dat onderscheid vaak moeilijk te begrijpen,
terwijl de feitelijke afhankelijkheid van de uitvoerende organisatie niet
wezenlijk verschilt.
Geautomatiseerde besluitvorming
De Awb is in beginsel technologieneutraal. Een besluit dat
met behulp van een algoritme of geautomatiseerd systeem wordt genomen, moet
eveneens zorgvuldig worden voorbereid, voldoende worden gemotiveerd en
evenredig zijn. Artikel 3:2 verlangt dat het bestuursorgaan de kwaliteit en
relevantie van gebruikte gegevens onderzoekt. De motiveringsplicht vereist dat
inzichtelijk kan worden gemaakt op welke gronden een besluit berust. Ook het
verbod van vooringenomenheid en het gelijkheidsbeginsel zijn relevant wanneer
geautomatiseerde systemen bepaalde groepen stelselmatig benadelen.
Aanvullende bescherming volgt uit het
gegevensbeschermingsrecht. Artikel 22 AVG geeft betrokkenen onder voorwaarden
het recht niet te worden onderworpen aan een uitsluitend geautomatiseerd
besluit dat rechtsgevolgen heeft of hen anderszins in aanmerkelijke mate treft.
Op dit verbod bestaan uitzonderingen, mits een voldoende wettelijke grondslag
en passende waarborgen aanwezig zijn. Tot die waarborgen kunnen menselijke
tussenkomst, het kenbaar maken van een standpunt en het aanvechten van de
beslissing behoren.
Deze bescherming vormt echter geen volledig
bestuursrechtelijk kader voor algoritmische besluitvorming. Niet iedere
digitale ondersteuning is een uitsluitend geautomatiseerd besluit in de zin van
artikel 22 AVG. Ook kan formeel menselijke tussenkomst aanwezig zijn zonder dat
werkelijk een zelfstandige herbeoordeling plaatsvindt. De Awb bevat nog geen
samenhangende algemene regeling over uitlegbaarheid van algoritmen, toetsing
van gebruikte gegevens en modellen, registratie van geautomatiseerde beslisregels,
betekenisvolle menselijke controle en correctie van systematische fouten.
Versnippering van bescherming
De huidige rechtsbescherming is uiteindelijk verdeeld over
verschillende rechtsgebieden en instituties. Het bestuursrecht biedt bezwaar en
beroep tegen besluiten. Het privaatrecht kan bescherming bieden tegen
onrechtmatige feitelijke of privaatrechtelijke overheidshandelingen. Het
ombudsrecht beoordeelt gedragingen vanuit een ruimer
behoorlijkheidsperspectief. Het gegevensbeschermingsrecht stelt eisen aan
gegevensverwerking en geautomatiseerde besluitvorming. Bijzondere wetten
bevatten eigen hoorplichten, informatieverplichtingen, termijnen,
klachtenprocedures en toezichtmechanismen.
Deze gelaagdheid heeft voordelen. Verschillende soorten
overheidshandelen vragen om verschillende procedures en rechtsgevolgen. Niet
iedere klacht over dienstverlening behoort onmiddellijk aan de rechter te
worden voorgelegd. Ook kan gespecialiseerde wetgeving beter aansluiten bij de
kenmerken van een beleidsterrein. De versnippering wordt echter problematisch
wanneer voor burgers onduidelijk is welke norm geldt, welke instantie
verantwoordelijk is en waar daadwerkelijk herstel kan worden verkregen. Zij bemoeilijkt
bovendien het herkennen van structurele tekortkomingen die zich over meerdere
organisaties en rechtsgebieden uitstrekken.
De Awb vormt binnen dit stelsel een essentiële
constitutionele verworvenheid. Zij codificeert belangrijke minimumnormen, biedt
een gemeenschappelijke juridische taal voor bestuur en rechter en beschermt
burgers tegen willekeur, onzorgvuldigheid en onevenredigheid. Haar reikwijdte
blijft echter begrensd door het besluitbegrip, het bestuursorgaanbegrip,
bijzondere wettelijke regelingen en de institutionele verdeling van
rechtsbescherming. Zij bestrijkt publieke dienstverlening, ketensamenwerking,
feitelijke machtsuitoefening en geautomatiseerde uitvoering niet steeds
volledig of op dezelfde wijze.
Daarmee blijft een constitutionele lacune bestaan. Het
geldende recht bevat talrijke onderdelen van behoorlijk bestuur, maar geen
overkoepelende grondwettelijke norm die deze onderdelen samenbrengt en burgers
tegenover alle relevante vormen van publieke machtsuitoefening een herkenbare
aanspraak geeft. Een constitutioneel recht op behoorlijk bestuur zou de Awb
niet vervangen. Het zou haar beginselen verdiepen, de wetgever richting geven
bij verdere codificatie en een ondergrens bieden waar juridische vormgeving,
institutionele versnippering of technologische verandering anders tot
beschermingsleemten leidt. Een aanvullend institutioneel beginsel van een
professionele en dienstbare publieke administratie kan daarbij waarborgen dat
behoorlijk bestuur niet uitsluitend afhankelijk is van rechtsherstel na een
individueel besluit, maar ook wordt verankerd in organisatie, deskundigheid,
samenwerking en bestuurlijke cultuur.
3. Internationaal en rechtsvergelijkend perspectief
Het recht op behoorlijk bestuur heeft zich in het
internationale en buitenlandse constitutionele recht langs twee lijnen
ontwikkeld. De eerste lijn betreft de rechtspositie van het individu tegenover
de overheid. Daarbij staan procedurele aanspraken centraal, zoals het recht om
te worden gehoord, het recht op behandeling binnen een redelijke termijn,
toegang tot relevante informatie en het recht op een gemotiveerd besluit. De
tweede lijn richt zich op de kwaliteit en inrichting van het openbaar bestuur als
institutie. Zij omvat beginselen als professionaliteit, onpartijdigheid,
deskundigheid, transparantie, responsiviteit en doelmatigheid. Een
toekomstbestendige grondwettelijke regeling dient beide lijnen te verbinden,
zonder het onderscheid tussen een individueel afdwingbaar recht en een
institutionele zorgplicht uit het oog te verliezen.
Artikel 41 van het EU-Handvest
De meest expliciete Europese erkenning van het recht op
behoorlijk bestuur is te vinden in artikel 41 van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie. Deze bepaling geeft eenieder het recht dat
zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn worden
behandeld. Het artikel noemt daarnaast drie concrete procedurele waarborgen:
het recht om te worden gehoord voordat een voor de betrokkene nadelige
individuele maatregel wordt genomen, het recht op toegang tot het eigen dossier
en de verplichting van de administratie om haar beslissingen met redenen te
omkleden.
Artikel 41 bevat bovendien een aanspraak op vergoeding van
schade die door instellingen of personeelsleden van de Unie is veroorzaakt en
het recht om zich in een van de officiële Verdragstalen tot de instellingen te
wenden en in diezelfde taal antwoord te ontvangen. Daarmee omvat de bepaling
niet alleen procedurele zorgvuldigheid, maar ook aspecten van
aansprakelijkheid, toegankelijkheid en begrijpelijke communicatie.
De constitutionele betekenis van artikel 41 ligt vooral in
de samenhang tussen een open geformuleerd recht op behoorlijke behandeling en
een aantal concreet benoemde minimumwaarborgen. Niet iedere tekortkoming van de
administratie vormt automatisch een grondrechtenschending. Wel moet ieder
bestuurlijk proces ten minste voldoen aan eisen van onpartijdigheid,
redelijkheid, tijdigheid, hoor en wederhoor, dossierinzage en motivering. De
open norm geeft richting aan nieuwe situaties, terwijl de genoemde deelrechten
voorkomen dat behoorlijk bestuur een uitsluitend symbolisch beginsel blijft.
Het toepassingsbereik van artikel 41 is echter beperkt. De
bepaling richt zich volgens haar tekst tot de instellingen, organen en
instanties van de Europese Unie en verleent niet rechtstreeks een algemeen
recht tegenover nationale bestuursorganen. Het Hof van Justitie heeft deze
begrenzing bevestigd. Wel heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van
behoorlijk bestuur behoort tot de algemene beginselen van het Unierecht.
Nationale autoriteiten moeten dit beginsel daarom eerbiedigen wanneer zij
handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht, ook wanneer artikel 41 als
zodanig niet rechtstreeks op hen van toepassing is. Zie bijvoorbeeld HvJ EU,
C-477/24[2].
Deze constructie leidt voor burgers tot een moeilijk kenbare
gelaagdheid. De inhoud van het beschermingsniveau kan mede afhangen van de
vraag of een bestuursorgaan nationaal recht dan wel Unierecht uitvoert. Een
Nederlandse grondwetsbepaling kan deze afhankelijkheid verminderen door een
algemeen recht op behoorlijk bestuur te erkennen dat geldt ongeacht de
oorsprong van de uitgeoefende bevoegdheid. Artikel 41 kan daarbij als
inhoudelijk model dienen, maar de daarin opgenomen institutionele begrenzing behoeft
niet te worden overgenomen.
Artikel 47 EU-Handvest en effectieve rechtsbescherming
Artikel 41 moet worden onderscheiden van artikel 47
EU-Handvest. Waar artikel 41 ziet op de kwaliteit van het bestuurlijke proces,
waarborgt artikel 47 het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op
een eerlijke behandeling door een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet
ingesteld gerecht. Het artikel beschermt tevens toegang tot juridische bijstand
wanneer dat noodzakelijk is om daadwerkelijke toegang tot de rechter te
verzekeren.
Beide bepalingen zijn complementair. Behoorlijk bestuur
verlangt dat fouten zoveel mogelijk tijdens de bestuurlijke besluitvorming
worden voorkomen en gecorrigeerd. Effectieve rechtsbescherming waarborgt dat
een onafhankelijke rechter kan ingrijpen wanneer de administratie daarin
tekortschiet. Een zorgvuldige bezwaarprocedure kan rechterlijke bescherming
ondersteunen, maar niet vervangen wanneer fundamentele rechten, bindende
rechtsnormen of ingrijpende individuele belangen aan de orde zijn.
Artikel 47 rechtvaardigt niet dat iedere vorm van
onbevredigende dienstverlening tot een constitutionele procedure leidt. De
bepaling is van toepassing wanneer door het Unierecht gewaarborgde rechten of
vrijheden in het geding zijn. Voor een Nederlandse grondwettelijke regeling
ligt daarom een functionele verdeling voor de hand: het recht op behoorlijk
bestuur bevat de primaire procedurele aanspraken tegenover bestuursorganen,
terwijl de algemene grondrechtenregeling en een herzien artikel 17 de toegang
tot onafhankelijke en effectieve rechtsbescherming waarborgen.
Procedurele bescherming onder het EVRM
Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bevat geen
zelfstandig en algemeen recht op behoorlijk bestuur. Uit verschillende
verdragsrechten vloeien echter procedurele verplichtingen voort die gezamenlijk
een belangrijk minimumniveau van administratieve rechtvaardigheid vormen.
Artikel 6 EVRM waarborgt een eerlijk proces bij de
vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen en bij de beoordeling
van een strafvervolging. Besluitvorming op terreinen als sociale zekerheid,
vergunningen, ambtenarenrecht en eigendom kan, afhankelijk van de
omstandigheden, binnen het civielrechtelijke bereik van artikel 6 vallen. In
dat geval moet uiteindelijk toegang bestaan tot een onafhankelijke en
onpartijdige rechter die binnen een redelijke termijn beslist. Artikel 6
bestrijkt echter niet zonder meer iedere administratieve procedure en biedt
daarom geen volledig alternatief voor een algemeen recht op behoorlijk bestuur.
Daarnaast heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
procedurele verplichtingen afgeleid uit materiële verdragsrechten. Wanneer
overheidsbesluiten diep ingrijpen in het privéleven, het gezinsleven, de woning
of eigendomspositie van burgers, kan het besluitvormingsproces zelf deel
uitmaken van de beoordeling onder artikel 8 EVRM of artikel 1 van het Eerste
Protocol. De betrokkene moet voldoende in het proces zijn betrokken en een
reële mogelijkheid hebben om zijn belangen naar voren te brengen. Uit de
artikelen 2 en 3 EVRM kunnen bovendien verplichtingen voortvloeien tot een
onafhankelijk en effectief onderzoek naar geloofwaardige aanwijzingen van
levensbedreigend geweld, mishandeling of ernstig institutioneel falen.
Deze jurisprudentie laat zien dat grondrechten niet
uitsluitend grenzen stellen aan de uitkomst van besluitvorming. Ook de wijze
waarop een besluit tot stand komt, kan bepalend zijn voor de rechtmatigheid
ervan. Een zorgvuldige procedure heeft daarbij zowel een instrumentele als een
zelfstandige betekenis: zij bevordert inhoudelijk juiste besluiten en erkent de
betrokkene als rechtssubject dat moet kunnen worden gehoord en serieus genomen.
Artikel 13 EVRM
Artikel 13 EVRM verlangt een effectief nationaal
rechtsmiddel wanneer sprake is van een verdedigbare klacht over schending van
een verdragsrecht. Het rechtsmiddel moet zowel juridisch als feitelijk
toegankelijk en effectief zijn en moet de bevoegde instantie in staat stellen
de inhoud van de klacht te onderzoeken en passend herstel te bieden.
Afhankelijk van de aard van de gestelde schending kan dit herstel bestaan uit
beëindiging van het onrechtmatige handelen, heroverweging, versnelling van een
procedure, schadevergoeding of een combinatie daarvan.
Artikel 13 is geen zelfstandig recht op behoorlijk bestuur.
Het kan slechts worden ingeroepen in samenhang met een ander verdragsrecht.
Evenmin behoeft het bevoegde nationale orgaan in alle gevallen een rechter te
zijn; een bestuurlijke, toezichthoudende of andere onafhankelijke instantie kan
onder omstandigheden voldoende zijn. De gezamenlijke werking van beschikbare
rechtsmiddelen moet echter daadwerkelijk herstel kunnen bieden.
Voor de voorgestelde Nederlandse regeling is dit onderscheid
relevant. Het grondrecht op behoorlijk bestuur formuleert de primaire
verplichtingen van bestuursorganen. Het recht op een doeltreffende voorziening
verzekert vervolgens dat schending van die verplichtingen niet zonder praktisch
gevolg blijft. Klachtbehandeling en ombudstoezicht kunnen daarbij een
belangrijke aanvullende functie vervullen, maar mogen toegang tot de rechter
niet blokkeren wanneer bindende rechten of ingrijpende belangen op het spel
staan.
Raad van Europa
De Raad van Europa heeft de beginselen van behoorlijk
bestuur nader uitgewerkt in Aanbeveling CM/Rec(2007)7[3].
De bijbehorende Code of Good Administration omvat onder meer legaliteit,
gelijkheid, onpartijdigheid, proportionaliteit, rechtszekerheid, behandeling
binnen een redelijke termijn, participatie, bescherming van persoonsgegevens en
transparantie. Daarnaast worden concrete procedurele waarborgen genoemd, zoals
het recht om te worden gehoord, de motivering van besluiten, kennisgeving van
rechtsmiddelen en daadwerkelijke uitvoering van administratieve beslissingen.
De aanbeveling heeft geen rechtstreeks bindende werking,
maar geeft een gezaghebbende Europese systematisering van gemeenschappelijke
bestuursrechtelijke normen. Zij maakt bovendien zichtbaar dat behoorlijk
bestuur meer omvat dan de rechtmatigheid van afzonderlijke besluiten. Ook de
toegankelijkheid van bestuursorganen, de kwaliteit van informatie, de samenhang
van procedures en de daadwerkelijke uitvoering van beslissingen behoren tot
behoorlijk bestuur.
Meer recente beginselen van de Raad van Europa inzake
democratisch bestuur benadrukken daarnaast responsiviteit, integriteit,
transparantie, doelmatigheid, samenwerking tussen bestuurslagen en inclusieve
dienstverlening. Deze elementen hebben overwegend het karakter van objectieve
institutionele normen. Zij lenen zich minder voor rechtstreekse toepassing in
ieder individueel geschil, maar zijn wel relevant voor wetgeving, toezicht,
begroting, organisatie en parlementaire verantwoording.
IVBPR en andere internationale normen
Ook het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten bevat geen afzonderlijk recht op behoorlijk bestuur. Het
verdrag beschermt wel verschillende voorwaarden voor een rechtmatige en
niet-discriminerende publieke administratie. Artikel 2, derde lid, verplicht
staten om een effectief rechtsmiddel te bieden bij schending van
verdragsrechten, de klacht te laten beoordelen door een bevoegde rechterlijke,
bestuurlijke of wetgevende autoriteit en toegekend herstel daadwerkelijk uit te
voeren. Artikel 26 beschermt gelijkheid voor de wet en verbiedt discriminatie.
De tekst van het IVBPR verbindt effectieve rechtsbescherming daarmee aan zowel
materiële gelijkheid als institutionele uitvoerbaarheid.
Artikel 25, onderdeel c, waarborgt gelijke toegang tot de
openbare dienst. Deze bepaling ziet primair op toegang tot functies binnen de
publieke dienst en mag niet zonder meer worden gelezen als een algemeen recht
op publieke dienstverlening. Zij onderstreept wel het belang van een
professionele administratie waarin benoeming en loopbaanontwikkeling
plaatsvinden op grond van objectieve, niet-discriminerende criteria.
Aanvullende verdragen concretiseren de verplichting tot
toegankelijke en niet-discriminerende dienstverlening. Het Internationaal
Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten verlangt dat sociale
rechten zonder discriminatie worden verwezenlijkt. Het VN-Verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap stelt eisen aan toegankelijkheid,
redelijke aanpassingen en toegang tot informatie en publieke voorzieningen. Het
Kinderrechtenverdrag waarborgt onder meer het belang van het kind en het recht
van kinderen om te worden gehoord in aangelegenheden die hen betreffen.
Uit deze internationale normen volgt geen uniform model voor
de bestuurlijke organisatie. Zij verlangen wel dat publieke diensten
toegankelijk, niet-discriminerend en praktisch effectief zijn en dat bijzondere
aandacht wordt besteed aan personen die door handicap, leeftijd, taal, armoede,
verblijfspositie of digitale uitsluiting moeilijker toegang tot de overheid
hebben.
Buitenlandse grondwetten
De rechtsvergelijking laat verschillende constitutionele
modellen zien. Het meest uitgewerkte gecombineerde model is te vinden in
Zuid-Afrika. Artikel 33 van de Zuid-Afrikaanse Grondwet verleent eenieder een
subjectief recht op bestuurlijk handelen dat rechtmatig, redelijk en
procedureel billijk is. Wie door bestuurlijk handelen in zijn rechten wordt
geraakt, heeft bovendien recht op schriftelijke redenen. Artikel 195 bevat
daarnaast objectieve beginselen voor de publieke administratie, waaronder
professionele ethiek, doelmatig gebruik van middelen, onpartijdige en
gelijkwaardige dienstverlening, responsiviteit, participatie,
verantwoordingsplicht en transparantie. De constitutionele rechten van artikel
33 zijn nader uitgewerkt in de Promotion of Administrative Justice Act. Daarmee
wordt een korte, rechtstreeks werkende grondwetsnorm gecombineerd met
gedetailleerde wettelijke procedures en rechtsmiddelen. De Zuid-Afrikaanse
regeling vormt daarom een belangrijk voorbeeld voor het Nederlandse voorstel.
Artikel 21 van de Finse Grondwet geeft eenieder het recht om
zijn zaak behoorlijk en zonder onnodige vertraging te laten behandelen door een
wettelijk bevoegde rechter of andere autoriteit. Het artikel noemt daarnaast
openbaarheid, het recht om te worden gehoord, het recht op een gemotiveerde
beslissing en het recht op beroep. De verdere waarborgen van een eerlijk proces
en goed bestuur worden bij wet geregeld. Het Finse model laat zien dat een
constitutionele kernnorm kan worden gecombineerd met een uitdrukkelijke
opdracht aan de wetgever om de procedurele uitwerking te verzorgen. Zie artikel
21 van de Finse Grondwet.
Andere grondwetten leggen meer nadruk op de institutionele
dimensie. Artikel 97 van de Italiaanse Grondwet verlangt dat de publieke
administratie zodanig wordt georganiseerd dat haar goede werking en
onpartijdigheid zijn verzekerd. De bepaling verbindt de kwaliteit van bestuur
met wettelijke organisatie, afgebakende bevoegdheden, verantwoordelijkheid van
ambtsdragers en objectieve toegang tot de publieke dienst. Zij formuleert
daarmee vooral een structureel beginsel en minder een uitgewerkt individueel procedureel
recht. Artikel 97 van de Italiaanse Grondwet illustreert hoe constitutionele
normen mede de organisatiecultuur van het openbaar bestuur kunnen sturen.
De Spaanse Grondwet kiest eveneens in belangrijke mate voor
een institutioneel model. Artikel 103 bepaalt dat de publieke administratie het
algemeen belang objectief dient en handelt overeenkomstig beginselen als
doelmatigheid, decentralisatie, coördinatie en volledige gebondenheid aan recht
en wet. De artikelen 105 en 106 verbinden dit met participatie, toegang tot
bestuurlijke documenten, procedurele waarborgen en rechterlijke controle op
bestuursoptreden. Hierdoor ontstaat een stelsel waarin behoorlijk bestuur niet
in één subjectief grondrecht is geconcentreerd, maar over organisatorische,
procedurele en rechterlijke bepalingen is verdeeld.
Subjectief recht en objectief institutioneel beginsel
De rechtsvergelijking maakt duidelijk dat een individueel
recht op behoorlijk bestuur en een beginsel van een professionele publieke
administratie verschillende functies vervullen.
Het subjectieve recht beschermt degene wiens belangen
rechtstreeks door bestuurlijk handelen of nalaten worden geraakt. Het kan
worden ingeroepen wanneer een bestuursorgaan vooringenomen handelt, essentiële
feiten onvoldoende onderzoekt, de betrokkene niet hoort, buitensporig lang
stilzit, relevante informatie achterhoudt of een besluit niet kenbaar en
begrijpelijk motiveert. Het recht biedt daarmee een concrete maatstaf voor
bezwaar, beroep, klachtbehandeling en rechtsherstel.
Het objectieve institutionele beginsel richt zich op de
inrichting en het functioneren van de overheid als geheel. Het verlangt onder
meer professionele deskundigheid, continuïteit, voldoende
uitvoeringscapaciteit, onpartijdige ambtelijke advisering, interne tegenspraak,
heldere verantwoordelijkheden en samenwerking tussen instanties. Niet iedere
tekortkoming op deze punten geeft een individuele burger onmiddellijk recht op
vernietiging van een besluit of schadevergoeding. De normen behoren wel
richtinggevend te zijn voor de wetgever, het bestuur, toezichthouders,
rekenkamers, ombudsinstanties en de rechter bij de uitleg van bestuurlijke
verplichtingen.
Een gecombineerde regeling voorkomt twee tegenovergestelde
tekortkomingen. Een uitsluitend subjectief recht kan ertoe leiden dat
structurele oorzaken pas worden aangepakt nadat individuele procedures zijn
gevoerd. Een uitsluitend institutioneel beginsel dreigt daarentegen onvoldoende
afdwingbaar te blijven. De combinatie maakt zowel individueel herstel als
preventieve verbetering van de bestuursorganisatie mogelijk.
Constitutionele kern en wettelijke uitwerking
Uit het internationale en rechtsvergelijkende materiaal
kunnen verschillende elementen rechtstreeks constitutioneel worden overgenomen.
Daartoe behoren het recht op een onpartijdige, zorgvuldige, evenredige en
tijdige behandeling; het recht om voorafgaand aan een nadelige individuele
beslissing te worden gehoord; toegang tot relevante informatie; een kenbare en
begrijpelijke motivering; en toegang tot een doeltreffende voorziening wanneer
deze waarborgen worden geschonden. Ook het beginsel dat de overheid zorgdraagt
voor een professionele, deskundige, onpartijdige en dienstbare publieke
administratie is voldoende bepaald om constitutioneel te worden vastgelegd.
Nadere wettelijke uitwerking blijft nodig voor de precieze
kring van gebonden organisaties, de verhouding tot private uitvoerders van
publieke taken, uitzonderingen op het recht om te worden gehoord, beperkingen
van dossierinzage wegens privacy of veiligheid, concrete beslistermijnen,
gegevenscorrectie, geautomatiseerde besluitvorming, menselijke herbeoordeling,
klachtprocedures, aansprakelijkheid en de beschikbare rechtsgevolgen. Ook de
organisatorische eisen aan personeelsbeleid, informatiebeheer, ketensamenwerking
en financiering kunnen niet uitputtend in de Grondwet worden geregeld.
De rechtsvergelijking pleit daarmee voor een gelaagd model:
een rechtstreeks werkende constitutionele kern, een objectieve opdracht tot
instandhouding van een professionele en dienstbare publieke administratie en
een opdracht aan de wetgever om procedures, uitzonderingen, toezicht en
rechtsherstel nader te regelen. Vooral de combinatie van het Europese
procedurele model, de Finse kernwaarborg en het Zuid-Afrikaanse onderscheid
tussen individuele administratieve rechtvaardigheid en institutionele bestuurskwaliteit
biedt daarvoor een bruikbaar uitgangspunt.
Lees hier het vollodige voorstel: https://www.researchgate.net/publication/414076630_Recht_op_behoorlijk_bestuur
Reacties
Een reactie posten