Is toegang tot de rechter werkelijk gewaarborgd als rechtspraak voor burgers onbereikbaar of institutioneel kwetsbaar blijft?
Huidige constitutionele regeling
De constitutionele bescherming van toegang tot de rechter en
rechterlijke onafhankelijkheid is verspreid over hoofdstuk 1 en hoofdstuk 6 van
de Grondwet. Artikel 17 formuleert een individueel grondrecht op een eerlijk
proces en beschermt de toegang tot de wettelijk bevoegde rechter. Artikel 18
betreft rechtsbijstand. De artikelen 112 en 113 verdelen de rechtsprekende
bevoegdheden, terwijl de artikelen 116 en 117 enkele organisatorische en
rechtspositionele waarborgen voor de rechterlijke macht bevatten. Artikel 121
regelt ten slotte de openbaarheid van terechtzittingen en uitspraken en de
motiveringsplicht. Deze bepalingen bevatten gezamenlijk een belangrijke
constitutionele basis, maar vormen nog geen volledig samenhangend stelsel van
materiële toegang tot het recht en institutionele, persoonlijke en interne
rechterlijke onafhankelijkheid.
Artikel 17: het recht op een eerlijk proces
Sinds de grondwetswijziging van 2022 bepaalt artikel 17,
eerste lid, dat ieder bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of
bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging
recht heeft op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een
onafhankelijke en onpartijdige rechter. Daarmee zijn vier fundamentele
waarborgen expliciet in de Grondwet opgenomen: eerlijkheid van de procedure,
berechting binnen een redelijke termijn, rechterlijke onafhankelijkheid en rechterlijke
onpartijdigheid. Het artikel heeft een zelfstandige constitutionele betekenis
en maakt deze waarborgen minder afhankelijk van uitsluitend het EVRM en het
Unierecht. De bepaling is op 30 augustus 2022 in de Grondwet opgenomen[1].
De formulering sluit aan bij artikel 6 EVRM. Dat brengt ook
een begrenzing mee. Het eerste lid spreekt over het vaststellen van rechten en
verplichtingen en over strafvervolging. Niet ieder bestuursrechtelijk of
publiekrechtelijk geschil valt zonder meer duidelijk binnen deze bewoordingen.
Geschillen over politieke rechten, bepaalde vreemdelingenrechtelijke
beslissingen, zuiver institutionele kwesties en sommige handelingen van de
overheid kunnen vragen oproepen over de precieze constitutionele reikwijdte. Artikel
17 formuleert daarmee niet zo ondubbelzinnig als artikel 47 van het EU-Handvest
een algemeen recht op een doeltreffende voorziening in rechte bij iedere
schending van gewaarborgde rechten.
Het tweede lid bepaalt dat niemand tegen zijn wil mag worden
afgehouden van de rechter die de wet hem toekent. Dit zogenoemde ius de non
evocando beschermt tegen onttrekking aan de wettelijk bevoegde rechter. Het
voorkomt dat een geschil voor een concrete rechtzoekende ad hoc bij de bevoegde
rechter wordt weggehaald of aan een uitzonderingsgerecht wordt toegewezen.
Tegelijkertijd bepaalt de wetgever welke rechter bevoegd is. De bepaling
waarborgt dus primair toegang tot de door de wet aangewezen rechter, maar bevat
niet zelfstandig een volledige regeling van rechterlijke bevoegdheid,
procesrecht of rechtsmiddelen.
Artikel 17 benoemt evenmin alle deelwaarborgen van een
eerlijk proces. Hoor en wederhoor, processuele gelijkwaardigheid, toegang tot
het dossier, bewijsrechtelijke bescherming, openbaarheid, voorlopige
voorzieningen, begrijpelijke uitspraken en daadwerkelijke uitvoering van
rechterlijke beslissingen staan niet uitdrukkelijk in het artikel. Een deel
daarvan kan door interpretatie uit het begrip “eerlijk proces” worden afgeleid.
Voor de precieze inhoud blijft echter veel afhankelijk van internationale normen,
gewone wetgeving en rechterlijke rechtsontwikkeling. De tekst waarborgt
bovendien niet uitdrukkelijk een recht op hoger beroep of een algemene
mogelijkheid van constitutionele rechtsbescherming.
Artikel 18: rechtsbijstand
Artikel 18, eerste lid, bepaalt dat ieder zich in rechte en
in administratief beroep kan doen bijstaan. Het tweede lid draagt de wetgever
op regels te stellen over rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Daarmee
erkent de Grondwet dat toegang tot de rechter meer kan vereisen dan de formele
mogelijkheid om een procedure te beginnen. Professionele ondersteuning kan
noodzakelijk zijn om een juridisch geschil te begrijpen, relevante feiten en
argumenten naar voren te brengen en effectief aan de procedure deel te nemen.
De bescherming blijft niettemin beperkt. Het eerste lid
waarborgt vooral dat rechtsbijstand niet mag worden verhinderd. Het bepaalt
niet in welke gevallen rechtsbijstand verplicht, kosteloos, gespecialiseerd,
tijdig beschikbaar of van voldoende kwaliteit moet zijn. Het tweede lid bevat
hoofdzakelijk een wetgevingsopdracht en laat de inrichting, financiële grenzen,
eigen bijdragen, reikwijdte en beschikbaarheid van gefinancierde rechtsbijstand
in belangrijke mate aan de wetgever over.
Artikel 18 bevat evenmin een algemene garantie dat de totale
kosten van een procedure de toegang tot de rechter niet onevenredig mogen
belemmeren. Griffierechten, deskundigenkosten, proceskostenrisico’s en andere
feitelijke financiële drempels worden niet genoemd. Daardoor is grondwettelijk
niet volledig verzekerd dat rechtsbijstand in de praktijk beschikbaar en
effectief is wanneer zij noodzakelijk is om procedurele ongelijkheid te
compenseren.
Artikel 112: de rechterlijke bevoegdheidsverdeling
Artikel 112, eerste lid, draagt de berechting van geschillen
over burgerlijke rechten en schuldvorderingen op aan de rechterlijke macht.
Voor deze geschillen is daarmee constitutioneel verzekerd dat een rechter van
de rechterlijke macht bevoegd is. Het tweede lid laat de wetgever meer ruimte
voor geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. De
wet kan de berechting daarvan opdragen aan de rechterlijke macht of aan
gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. De wet regelt tevens de
wijze van behandeling en de gevolgen van hun beslissingen.
Deze regeling verklaart mede de constitutioneel pluriforme
organisatie van de bestuursrechtspraak. Bestuursrechtelijke geschillen kunnen
worden behandeld door gerechten die tot de rechterlijke macht behoren, maar ook
door andere onafhankelijke bestuursrechters. Dat model hoeft uit
rechtsstatelijk oogpunt niet problematisch te zijn, mits alle betrokken
gerechten aan gelijkwaardige eisen van onafhankelijkheid, onpartijdigheid,
toegankelijkheid en procedurele eerlijkheid voldoen. De Grondwet maakt die
gelijkwaardigheid echter niet voor alle typen gerechten institutioneel op
dezelfde wijze zichtbaar. De rechtspositionele waarborgen van artikel 117 zijn
immers gekoppeld aan de leden van de rechterlijke macht die met rechtspraak zijn
belast, terwijl de positie van andere hoogste bestuursrechters mede door andere
grondwettelijke en wettelijke regelingen wordt bepaald.
Artikel 112 is bovendien vooral een competentiebepaling. Het
bepaalt welke categorieën geschillen aan welke soort rechter kunnen worden
opgedragen, maar regelt niet onder welke materiële voorwaarden toegang moet
worden geboden. Het artikel waarborgt niet uitdrukkelijk dat procedures
financieel toegankelijk, eenvoudig, tijdig, fysiek en digitaal bereikbaar of
voorzien van effectieve voorlopige bescherming moeten zijn.
Artikel 113: strafrechtspraak
Artikel 113 draagt de berechting van strafbare feiten op aan
de rechterlijke macht. Alleen de rechterlijke macht kan een straf van
vrijheidsontneming opleggen. Daarnaast moet door de overheid ingestelde
tuchtrechtspraak wettelijk worden geregeld, terwijl voor berechting buiten
Nederland en het oorlogsstrafrecht afwijkende wettelijke regels kunnen worden
gesteld.
Het artikel bevat daarmee een belangrijke institutionele
waarborg tegen bestraffing buiten de onafhankelijke rechtspraak. Het reserveert
de berechting van strafbare feiten en in het bijzonder de oplegging van
vrijheidsstraffen voor de rechterlijke macht. De bepaling bevat echter geen
volledige constitutionele catalogus van strafprocessuele rechten. De
onschuldpresumptie, het zwijgrecht, effectieve verdediging, toegang tot een
advocaat, ondervraging van getuigen, toegang tot het strafdossier en het recht
op hoger beroep zijn niet als zodanig in artikel 113 opgenomen. Deze
bescherming berust voornamelijk op artikel 17, andere grondrechten, het Wetboek
van Strafvordering en internationale mensenrechtennormen.
Artikel 116: inrichting van de rechterlijke macht
Artikel 116 bepaalt dat de wet de gerechten aanwijst die tot
de rechterlijke macht behoren en de inrichting, samenstelling en bevoegdheid
van de rechterlijke macht regelt. De wet kan tevens bepalen dat personen die
niet tot de rechterlijke macht behoren mede aan de rechtspraak deelnemen. Het
toezicht op de ambtsvervulling van rechters en andere deelnemers aan de
rechtspraak moet eveneens wettelijk worden geregeld en door met rechtspraak
belaste leden van de rechterlijke macht worden uitgeoefend.
Deze regeling verzekert dat de hoofdlijnen van de
rechterlijke organisatie een wettelijke grondslag hebben. Artikel 116 bevat
echter hoofdzakelijk opdrachten aan de wetgever en slechts beperkt inhoudelijke
eisen aan de inrichting van de rechterlijke macht. Het bepaalt niet expliciet
dat de rechterlijke macht institutioneel onafhankelijk moet zijn van regering
en parlement. Evenmin bevat het normen voor de benoeming van gerechtsbesturen,
zaakstoedeling, begrotingsautonomie, organisatorische besluitvorming, digitalisering,
personele capaciteit of bescherming tegen productie- en managementdruk.
Ook de interne rechterlijke onafhankelijkheid is niet
uitdrukkelijk geregeld. Artikel 116, vierde lid, waarborgt dat toezicht op de
ambtsvervulling binnen de rechtsprekende macht wordt uitgeoefend, maar maakt
niet expliciet dat een individuele rechter bij de behandeling en beslissing van
een zaak vrij moet zijn van aanwijzingen of druk vanuit gerechtsbesturen, de
Raad voor de rechtspraak, hogere rechters of collega’s. De gewone wetgeving
bevat hiervoor waarborgen, maar de Grondwet formuleert geen algemene norm voor
onafhankelijke zaakstoedeling en zelfstandige rechterlijke oordeelsvorming.
Artikel 117: benoeming, schorsing en ontslag
Artikel 117 bevat de belangrijkste persoonlijke waarborgen
voor rechterlijke onafhankelijkheid. De met rechtspraak belaste leden van de
rechterlijke macht en de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden bij
koninklijk besluit voor het leven benoemd. Ontslag vindt plaats op eigen
verzoek of bij het bereiken van een wettelijk bepaalde leeftijd. Schorsing en
ontslag tegen de wil van de rechter zijn uitsluitend mogelijk in de bij wet
bepaalde gevallen en door een bij wet aangewezen gerecht dat tot de rechterlijke
macht behoort. De overige rechtspositie wordt bij wet geregeld.
De benoeming voor het leven en rechterlijke betrokkenheid
bij gedwongen schorsing of ontslag vormen sterke waarborgen tegen directe
politieke vergelding. Een regering kan rechters niet ontslaan omdat hun
uitspraken politiek onwelgevallig zijn. Artikel 117 beschermt daarmee vooral de
persoonlijke rechtspositie van individuele rechters.
De bepaling regelt echter niet de volledige
benoemingsprocedure. Zij stelt geen constitutionele eisen aan selectiecriteria,
transparantie, samenstelling van aanbevelingscommissies of de invloed van
regering, parlement en rechterlijke organisaties. Ook bevat artikel 117 geen
expliciete waarborgen voor bevordering, overplaatsing, disciplinaire
maatregelen, beoordeling en verdeling van zaken. Daardoor blijft de bescherming
tegen subtielere vormen van externe of interne beïnvloeding grotendeels aan de
gewone wet en de interne organisatie van de rechtspraak overgelaten.
Artikel 121: openbaarheid en motivering
Artikel 121 bepaalt dat terechtzittingen in beginsel
openbaar zijn, behoudens bij de wet bepaalde uitzonderingen. Rechterlijke
beslissingen moeten de gronden bevatten waarop zij berusten en uitspraken
geschieden in het openbaar. Deze eisen bevorderen controleerbaarheid,
transparantie en vertrouwen in de rechtspraak. Motivering maakt het voor
partijen mogelijk te begrijpen waarom zij hebben gewonnen of verloren en vormt
een voorwaarde voor effectief gebruik van rechtsmiddelen.
Ook deze bepaling is niet volledig. Zij regelt niet hoe
begrijpelijk en toegankelijk een rechterlijke motivering moet zijn, in hoeverre
uitspraken actief moeten worden gepubliceerd of hoe openbaarheid bij digitale
en hybride procedures wordt verzekerd. Evenmin bevat artikel 121 een expliciete
regeling van hoor en wederhoor, toegang tot processtukken en equality of arms.
Deze waarborgen moeten voornamelijk uit artikel 17, proceswetgeving en
internationale normen worden afgeleid.
De positie van de Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak vervult sinds 2002 een centrale
rol in het bestuur en de ondersteuning van de gerechten. De Raad vormt een
institutionele schakel tussen de gerechten en de regering, behartigt de
gemeenschappelijke belangen van de rechtspraak, ondersteunt
gerechtsoverstijgende voorzieningen en houdt toezicht op de bedrijfsvoering en
het financiële beheer. De Raad spreekt zelf geen recht en mag zich niet mengen
in de behandeling of beslissing van individuele zaken.
De positie van de Raad is geregeld in de Wet op de
rechterlijke organisatie, maar niet in de Grondwet. Daardoor ontbreken
constitutionele waarborgen voor zijn samenstelling, benoemingsprocedure,
onafhankelijkheid, bevoegdheden en financiering. De gewone wetgever kan de
positie van de Raad wijzigen zonder de verzwaarde procedure van
grondwetsherziening. Ook beschikt de rechterlijke organisatie niet over een
grondwettelijk verzekerd zelfstandig begrotingsrecht of een gegarandeerd niveau
van voldoende en stabiele financiering. Dit maakt de institutionele
onafhankelijkheid mede afhankelijk van wettelijke en politieke arrangementen.
Een constitutionele verankering van de Raad behoeft
overigens een zorgvuldige afbakening. Een sterke raad kan de rechtspraak
beschermen tegen externe politieke druk, maar kan zelf een bron van interne
bestuurlijke druk worden wanneer zijn bevoegdheden ten aanzien van
financiering, personeelsbeleid, prestatie-indicatoren of zaakstoedeling
onvoldoende zijn begrensd. Constitutionele bescherming van de rechterlijke
organisatie moet daarom samengaan met bescherming van de beslissingsvrijheid
van de individuele rechter.
Ontbrekende materiële en institutionele waarborgen
De huidige Grondwet beschermt verschillende essentiële
onderdelen van een eerlijk proces en onafhankelijke rechtspraak, maar doet dat
fragmentarisch. Vooral de persoonlijke onafhankelijkheid van voor het leven
benoemde rechters is relatief sterk gewaarborgd. Minder duidelijk beschermd
zijn de institutionele autonomie van de rechtspraak, de interne
onafhankelijkheid van individuele rechters en de materiële toegankelijkheid van
procedures.
De Grondwet bevat geen expliciete waarborg voor voldoende en
stabiele financiering, onafhankelijke zaakstoedeling, bescherming tegen interne
beïnvloeding of een constitutioneel verankerde Raad voor de rechtspraak.
Evenmin bestaat een uitdrukkelijke verplichting voor overheidsorganen en andere
partijen om rechterlijke uitspraken tijdig, volledig en te goeder trouw uit te
voeren. Hoewel uitvoering als onderdeel van effectieve rechtsbescherming kan
worden beschouwd, ontbreekt een rechtstreeks geformuleerde constitutionele norm
en een daarbij behorend herstelmechanisme voor gevallen van niet-uitvoering.
Ook de materiële toegang tot de rechter is slechts
gedeeltelijk uitgewerkt. De Grondwet bevat geen duidelijke normen voor
betaalbare griffierechten en proceskosten, beschikbaarheid van gespecialiseerde
rechtsbijstand, procedurele eenvoud, fysieke en digitale toegankelijkheid,
toegang tot informatie en bewijs, voorlopige bescherming of ondersteuning van
kwetsbare rechtzoekenden. Het recht op berechting binnen een redelijke termijn
is sinds 2022 wel expliciet beschermd, maar deze waarborg wordt niet aangevuld
met institutionele verplichtingen ten aanzien van capaciteit, personeel en
financiering.
De huidige constitutionele regeling biedt aldus een
wezenlijke maar onvolledige basis. Zij beschermt de toegang tot de wettelijk
bevoegde rechter, het eerlijke proces, rechtsbijstand, enkele rechterlijke
bevoegdheden, persoonlijke rechtspositie, openbaarheid en motivering. Zij
waarborgt echter nog niet integraal de voorwaarden waaronder deze rechten
praktisch kunnen worden verwezenlijkt. Een eventuele herziening moet daarom
niet uitsluitend nieuwe individuele procesrechten toevoegen, maar ook de
organisatorische voorwaarden beschermen die onafhankelijke, tijdige en
effectieve rechtspraak mogelijk maken.
Internationaal en rechtsvergelijkend perspectief
Het recht op toegang tot een onafhankelijke rechter wordt
beschermd door verschillende internationale en Europese normen. Deze normen
vertonen een aanzienlijke inhoudelijke overlap, maar verschillen in
toepassingsbereik, rechtsgevolgen en institutionele uitwerking. Artikel 6 EVRM
vormt het belangrijkste Europese referentiekader voor het eerlijke proces.
Artikel 13 EVRM vult dit aan met het recht op een effectief nationaal
rechtsmiddel. Binnen de werkingssfeer van het Unierecht biedt artikel 47
EU-Handvest een ruimere en meer geïntegreerde bescherming. Artikel 14 IVBPR
bevat op mondiaal niveau waarborgen voor gelijkheid voor de rechter, een
eerlijk proces en onafhankelijke rechtspraak. Daarnaast geven internationale
standaarden nadere invulling aan de organisatorische voorwaarden voor
rechterlijke onafhankelijkheid.
Artikel 6 EVRM
Artikel 6, eerste lid, EVRM waarborgt een eerlijke en
openbare behandeling binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en
onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De bepaling is van toepassing
bij het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen en bij het
bepalen van de gegrondheid van een strafvervolging. Het tweede en derde lid
bevatten aanvullende strafprocessuele waarborgen, waaronder de
onschuldpresumptie, het recht om van de beschuldiging op de hoogte te worden
gesteld, voldoende tijd en faciliteiten voor de verdediging, toegang tot
rechtsbijstand en de mogelijkheid getuigen te ondervragen.
De begrippen “burgerlijke rechten en verplichtingen” en
“strafvervolging” hebben een autonome verdragsrechtelijke betekenis. De
nationale kwalificatie van een geschil is dus niet doorslaggevend. Ook
bestuursrechtelijke procedures kunnen onder artikel 6 vallen wanneer zij
bepalend zijn voor privaatrechtelijke, vermogensrechtelijke, arbeidsrechtelijke
of andere als civielrechtelijk aangemerkte aanspraken. Bij de beoordeling of
sprake is van een strafvervolging kijkt het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens niet alleen naar de nationale classificatie, maar ook naar de aard van de
overtreding en de aard en zwaarte van de mogelijke sanctie. Daardoor kunnen
bepaalde bestuursrechtelijke boetes en andere punitieve maatregelen eveneens
binnen het strafrechtelijke bereik van artikel 6 vallen.
Artikel 6 creëert niet zelf het materiële recht waarop de
procedure betrekking heeft. Er moet een op zijn minst verdedigbare aanspraak
bestaan die in het nationale recht kan worden herkend. Wanneer dat het geval
is, moet de rechterlijke procedure praktisch en effectief zijn. Het EHRM heeft
daarom uit artikel 6 niet alleen procedurele waarborgen, maar ook een recht op
toegang tot de rechter afgeleid. In Golder t. Verenigd Koninkrijk[2]
oordeelde het Hof dat het eerlijke proces betekenisloos zou zijn wanneer een
betrokkene zijn zaak niet aan een gerecht kan voorleggen. Beperkingen op de
toegang zijn mogelijk, bijvoorbeeld door bevoegdheidsregels, termijnen of
ontvankelijkheidseisen, maar zij moeten een legitiem doel dienen, evenredig
zijn en mogen de kern van het recht niet aantasten.
Deze praktische benadering brengt mee dat ook financiële en
organisatorische drempels onder artikel 6 kunnen vallen. In Airey t. Ierland[3]
benadrukte het EHRM dat rechten niet theoretisch of illusoir, maar praktisch en
effectief moeten zijn. Afhankelijk van de complexiteit en het belang van de
procedure kan rechtsbijstand noodzakelijk zijn om effectieve toegang tot de
rechter te verzekeren. Ook buitensporige griffierechten of proceskosten kunnen
het recht op toegang tot de rechter disproportioneel beperken.
De procedure moet als geheel eerlijk zijn. Daaronder vallen
onder meer hoor en wederhoor, equality of arms, toegang tot relevante
processtukken, de mogelijkheid bewijs aan te voeren en te betwisten en een
voldoende gemotiveerde beslissing. Niet iedere procedurele tekortkoming levert
afzonderlijk een schending op; bepalend is of de procedure in haar geheel
voldoende eerlijk is geweest.
Equality of arms, dossiers en bewijs
Equality of arms verlangt dat iedere partij een redelijke
mogelijkheid krijgt haar zaak naar voren te brengen onder omstandigheden die
haar niet in een wezenlijk nadeliger positie plaatsen dan de wederpartij. In Dombo
Beheer B.V. t. Nederland[4]
paste het EHRM dit beginsel toe op een civielrechtelijk geschil waarin de ene
partij wel en de andere partij niet in staat werd gesteld haar direct betrokken
vertegenwoordiger als getuige te laten horen. Formeel identieke procesregels
zijn dus niet altijd voldoende. Ook de feitelijke verschillen in toegang tot
informatie, bewijs en deskundigheid zijn relevant.
Toegang tot het dossier is daarvan een essentieel onderdeel.
Een procespartij moet in beginsel kennis kunnen nemen van de informatie waarop
de beoordeling van haar zaak berust en daarop kunnen reageren. In strafzaken is
toegang tot relevante stukken bovendien verbonden met het recht op voldoende
faciliteiten voor de verdediging. In Foucher t. Frankrijk[5]
werd geoordeeld dat een verdachte die zichzelf verdedigde toegang moest kunnen
krijgen tot zijn strafdossier. Beperkingen kunnen noodzakelijk zijn ter
bescherming van getuigen, opsporingsmethoden, nationale veiligheid, privacy of
andere zwaarwegende belangen, maar moeten strikt worden gerechtvaardigd en door
voldoende procedurele compensaties worden omgeven.
Deze rechtspraak is ook relevant voor moderne
bestuursrechtelijke procedures waarin besluiten berusten op risicoprofielen,
gegevenskoppelingen of algoritmische analyses. Wanneer de overheid over vrijwel
alle relevante informatie beschikt, kan procedurele gelijkwaardigheid vereisen
dat de rechter actief toeziet op dossierverstrekking, bewijspositie en de
mogelijkheid om technische of statistische onderbouwingen effectief te
betwisten.
Redelijke termijn
Bij de beoordeling van de redelijke termijn kijkt het EHRM
naar de complexiteit van de zaak, het gedrag van de betrokkene, het optreden
van de autoriteiten en het belang dat voor de betrokkene op het spel staat.
Procedures over arbeid, inkomen, gezondheid, familiebetrekkingen, detentie of
andere urgente belangen kunnen bijzondere voortvarendheid vereisen. Structurele
capaciteitsproblemen of organisatorische achterstanden ontheffen de staat niet
zonder meer van zijn verantwoordelijkheid. Staten moeten hun rechterlijke
stelsel zo organiseren dat gerechten in beginsel aan de eisen van artikel 6
kunnen voldoen.
Het vereiste van een redelijke termijn heeft daarmee zowel
een individuele als een institutionele dimensie. Een rechtzoekende heeft
aanspraak op tijdige berechting, terwijl de staat gehouden is voldoende
rechters, ondersteuning, infrastructuur en procesmogelijkheden beschikbaar te
stellen. Een constitutionele termijnwaarborg zonder organisatorische capaciteit
blijft daarom onvolledig.
Onafhankelijkheid en onpartijdigheid
Bij de beoordeling van rechterlijke onafhankelijkheid
betrekt het EHRM onder meer de wijze van benoeming, de duur van het mandaat, de
bescherming tegen externe druk en de vraag of het gerecht ook uiterlijk de
vereiste onafhankelijkheid bezit. Onafhankelijkheid betreft de verhouding tot
de uitvoerende en wetgevende macht, maar ook tot de procespartijen en andere
maatschappelijke machtscentra. Onpartijdigheid ziet zowel op de persoonlijke
houding van de rechter als op objectieve omstandigheden die gerechtvaardigde
twijfel aan zijn neutraliteit kunnen oproepen.
Het vereiste dat een gerecht “bij de wet is ingesteld” heeft
eveneens institutionele betekenis. Het omvat niet alleen het formele bestaan
van een gerecht, maar kan ook betrekking hebben op wezenlijke gebreken in de
benoeming van rechters en de wettelijk voorgeschreven samenstelling van een
rechterlijk college. De benoemingsprocedure moet voldoende waarborgen bieden
tegen willekeur en politieke toe-eigening van de rechterlijke macht.
Interne onafhankelijkheid is eveneens van belang. Een
individuele rechter mag bij de beoordeling van een zaak geen ongeoorloofde
instructies ontvangen van gerechtsbesturen, hogere rechters of organen die
verantwoordelijk zijn voor financiering en management. Hiërarchische afstemming
en bevordering van rechtseenheid zijn legitiem, maar mogen de zelfstandige
beoordeling van een concrete zaak niet vervangen.
Artikel 13 EVRM
Artikel 13 EVRM verplicht staten een effectief nationaal
rechtsmiddel beschikbaar te stellen voor verdedigbare klachten over schendingen
van verdragsrechten. Het rechtsmiddel moet zowel juridisch als praktisch
effectief zijn en de bevoegde instantie moet de klacht inhoudelijk kunnen
onderzoeken en passend herstel kunnen bieden. Die instantie hoeft niet altijd
een rechter te zijn, maar haar bevoegdheden en waarborgen moeten aansluiten bij
de aard van de gestelde schending.
Artikel 13 heeft een accessoir karakter: het kan worden
ingeroepen in samenhang met een ander verdragsrecht. Daarbij hoeft de
onderliggende schending niet reeds vast te staan. Voldoende is dat sprake is
van een verdedigbare klacht. Het rechtsmiddel moet geschikt zijn om de
schending te voorkomen, te beëindigen of adequaat te herstellen. Bij dreigende
onomkeerbare gevolgen kan effectieve bescherming vereisen dat een voorziening
opschortende werking heeft of dat een voorlopige maatregel beschikbaar is.
Waar artikel 6 van toepassing is, neemt de verdergaande
bescherming daarvan een deel van de functie van artikel 13 over. Artikel 13
behoudt echter zelfstandige betekenis, onder meer bij klachten over een
buitensporig lange procedure. In Kudła t. Polen[6]
maakte het EHRM duidelijk dat een staat een effectief nationaal middel moet
bieden waarmee vertraging kan worden voorkomen of passende compensatie kan
worden verkregen.
Artikel 47 EU-Handvest
Artikel 47 EU-Handvest verenigt het recht op een effectief
rechtsmiddel en het recht op een eerlijk proces. Het eerste lid bepaalt dat
eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn
geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte. Het tweede
lid waarborgt een eerlijke en openbare behandeling binnen een redelijke termijn
door een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht. Het
derde lid verplicht tot rechtsbijstand aan personen die niet over voldoende
middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om effectieve
toegang tot de rechter te verzekeren.
Artikel 47 kan materieel ruimer zijn dan artikel 6 EVRM. De
bepaling is niet beperkt tot geschillen over “burgerlijke rechten en
verplichtingen” of tot strafvervolging. Zij geldt in beginsel telkens wanneer
een door het Unierecht gewaarborgd recht of een Unierechtelijke vrijheid wordt
geschonden. Daardoor kan zij ook bescherming bieden in bestuursrechtelijke,
fiscale, migratierechtelijke, gegevensbeschermingsrechtelijke en andere
publiekrechtelijke geschillen die buiten het materiële bereik van artikel 6
EVRM zouden kunnen vallen.
Tegenover deze ruimere materiële reikwijdte staat een
belangrijke toepassingsbeperking. Het EU-Handvest bindt de lidstaten
uitsluitend wanneer zij handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Een
zuiver nationale situatie valt niet onder artikel 47 enkel omdat het geschil
betrekking heeft op toegang tot de rechter. Er moet een voldoende inhoudelijke
verbinding bestaan met een Unierechtelijke norm, verplichting of bevoegdheid.
De reikwijdte van artikel 47 is dus ruimer dan die van artikel 6 EVRM waar het
Unierecht van toepassing is, maar het artikel vormt geen algemene Europese
grondrechtencatalogus voor iedere nationale procedure.
Artikel 47 moet worden gelezen in samenhang met artikel 19
VEU. De lidstaten moeten voorzien in voldoende rechtsmiddelen om effectieve
rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren.
Het Hof van Justitie heeft hieruit eisen afgeleid voor rechterlijke
onafhankelijkheid, benoeming, disciplinaire regelingen en bescherming tegen
politieke beïnvloeding. Nationale rechterlijke onafhankelijkheid is binnen de
Unie daarmee niet uitsluitend een interne constitutionele aangelegenheid, maar
ook een voorwaarde voor wederzijds vertrouwen en uniforme toepassing van het
Unierecht.
Artikel 14 IVBPR
Artikel 14 IVBPR bepaalt dat allen gelijk zijn voor de
rechterlijke instanties en tribunalen. Bij het vaststellen van een
strafrechtelijke beschuldiging of van rechten en verplichtingen in een geding
heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling door een bevoegd,
onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Daarnaast
bevat het artikel uitvoerige strafprocessuele garanties, waaronder de
onschuldpresumptie, informatie over de beschuldiging, voldoende tijd en
faciliteiten voor de verdediging, rechtsbijstand, getuigenverhoor, vertolking
en het recht een veroordeling en straf door een hoger gerecht te laten
beoordelen.
Het VN-Mensenrechtencomité benadrukt in General Comment nr.
32[7]
dat onafhankelijkheid van de rechterlijke macht een absoluut vereiste is dat
niet aan uitzonderingen onderhevig behoort te zijn. Staten moeten de
onafhankelijkheid waarborgen door regels over benoeming, kwalificaties,
ambtstermijn, bevordering, overplaatsing, schorsing, ontslag, bezoldiging en
disciplinaire verantwoordelijkheid. Ook mag de uitvoerende macht rechterlijke
uitspraken niet controleren, wijzigen of naast zich neerleggen.
De gelijkheid voor rechterlijke instanties heeft bovendien
een bredere betekenis dan alleen de procedures waarin alle onderdelen van het
recht op een eerlijk proces gelden. Toegang tot gerechten en procesrechtelijke
bescherming mogen niet op discriminerende wijze worden beperkt. Daarbij moet
rekening worden gehouden met de positie van personen die door armoede, taal,
handicap, detentie of andere afhankelijkheidsverhoudingen feitelijk minder goed
in staat zijn hun rechten uit te oefenen.
Internationale normen voor rechterlijke onafhankelijkheid
Naast bindende verdragsbepalingen bestaan gezaghebbende
internationale standaarden. De VN-Basisbeginselen inzake de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht verlangen onder meer constitutionele of wettelijke
verankering van onafhankelijkheid, objectieve selectie op basis van integriteit
en bekwaamheid, voldoende ambtszekerheid, behoorlijke arbeidsvoorwaarden,
bescherming tegen willekeurige overplaatsing en een eerlijke disciplinaire
procedure voor een onafhankelijke instantie.
Binnen de Raad van Europa is Recommendation CM/Rec(2010)12[8] van bijzonder belang. Deze aanbeveling
onderscheidt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als staatsmacht, de
externe onafhankelijkheid tegenover andere machten en de interne
onafhankelijkheid van de individuele rechter. De onafhankelijkheid behoort op
constitutioneel of het hoogst mogelijke wettelijke niveau te worden vastgelegd.
Zaakstoedeling moet op objectieve, vooraf vastgestelde criteria berusten.
Beslissingen over selectie en loopbaan behoren gebaseerd te zijn op verdienste
en objectieve criteria, terwijl disciplinaire procedures door een
onafhankelijke instantie moeten worden behandeld en aan rechterlijke controle
moeten kunnen worden onderworpen.
Een raad voor de rechtspraak kan dienen als buffer tussen
rechtspraak en politiek, maar vormt geen doel op zichzelf. De samenstelling,
benoemingswijze en bevoegdheden moeten voorkomen dat de raad door de
uitvoerende macht, een parlementaire meerderheid of een gesloten rechterlijke
elite wordt gedomineerd. De Raad van Europa beveelt aan dat, wanneer een
dergelijke raad bestaat, ten minste de helft van de leden bestaat uit rechters
die door hun collega’s uit verschillende geledingen van de rechtspraak worden gekozen.
Tegelijkertijd kan maatschappelijke deelname bijdragen aan transparantie en
voorkomen dat rechterlijk zelfbestuur in corporatisme verandert.
Rechtsvergelijkende constitutionele modellen
Buitenlandse grondwetten laten zien dat rechterlijke
onafhankelijkheid op verschillende manieren kan worden georganiseerd. Er
bestaat geen algemeen toepasbaar model. De constitutionele vorm moet aansluiten
bij de nationale rechtscultuur, bevoegdheidsverdeling en benoemingstraditie.
Het Duitse Grundgesetz kiest primair voor een uitdrukkelijke
waarborg van individuele rechterlijke onafhankelijkheid. Artikel 97 bepaalt dat
rechters onafhankelijk zijn en uitsluitend aan de wet zijn onderworpen.
Rechters met een vaste aanstelling kunnen tegen hun wil slechts op grond van
een rechterlijke beslissing en volgens wettelijk vastgestelde voorwaarden
worden ontslagen, geschorst, overgeplaatst of vervroegd gepensioneerd. Artikel
19, vierde lid, bevat bovendien een algemeen recht op rechterlijke bescherming
tegen schendingen door het openbaar gezag. Het Duitse model kent voor
benoemingen op federaal niveau een combinatie van ministeriële en parlementair
samengestelde selectie, maar geen algemene nationale raad voor de rechtspraak
naar Zuid-Europees model.
De Italiaanse Grondwet legt meer nadruk op rechterlijk
zelfbestuur. De rechterlijke macht vormt volgens artikel 104 een autonome en
onafhankelijke orde. De Hoge Raad voor de Magistratuur, voorgezeten door de
president van de republiek, is constitutioneel verantwoordelijk voor
benoemingen, plaatsingen, overplaatsingen, bevorderingen en disciplinaire
maatregelen. Een meerderheid van de gekozen leden komt uit de magistratuur,
terwijl een ander deel door het parlement wordt gekozen uit hoogleraren en
ervaren advocaten. Dit model beoogt loopbaan- en disciplinaire beslissingen op
afstand van de regering te plaatsen, maar vereist waarborgen tegen politisering
en interne groepsvorming.
Ook Spanje kent een constitutioneel verankerde raad voor de
rechterlijke macht. Artikel 117 bepaalt dat rechters onafhankelijk, onafzetbaar
en uitsluitend aan de wet onderworpen zijn. Artikel 122 wijst de Consejo
General del Poder Judicial aan als bestuursorgaan van de rechterlijke macht,
met taken op het gebied van benoemingen, bevorderingen, inspectie en
discipline. De gemengde samenstelling moet zowel rechterlijke deskundigheid als
democratische legitimatie bevorderen. Zij laat echter ook zien dat parlementaire
betrokkenheid bij benoemingen tot politisering of blokkades kan leiden wanneer
geen duurzaam institutioneel compromis bestaat.
De Zuid-Afrikaanse Grondwet combineert rechterlijke
onafhankelijkheid met een uitdrukkelijke plicht voor andere staatsorganen.
Artikel 165 bepaalt dat gerechten onafhankelijk zijn en uitsluitend aan de
Grondwet en de wet zijn onderworpen. Overheidsorganen moeten de gerechten door
wetgevende en andere maatregelen bijstaan en beschermen om hun
onafhankelijkheid, onpartijdigheid, waardigheid, toegankelijkheid en
effectiviteit te waarborgen. Benoemingen verlopen met betrokkenheid van een
constitutioneel verankerde Judicial Service Commission. Dit model is relevant
omdat het onafhankelijkheid niet alleen als afweerrecht van rechters opvat,
maar ook als een positieve institutionele verantwoordelijkheid van de staat.
Disciplinaire procedures
Rechtsvergelijkend bestaat brede overeenstemming dat
disciplinaire verantwoordelijkheid verenigbaar moet zijn met rechterlijke
onafhankelijkheid. Rechters staan niet buiten iedere vorm van verantwoording,
maar disciplinaire normen moeten voldoende duidelijk zijn. Een inhoudelijk
onwelgevallige rechterlijke beslissing mag op zichzelf geen disciplinaire
overtreding vormen, behoudens gevallen van kwade trouw of ernstig en evident
professioneel wangedrag.
Onderzoek, vervolging en beslissing moeten institutioneel
van elkaar worden onderscheiden waar dat voor een eerlijke procedure
noodzakelijk is. De betrokken rechter moet toegang hebben tot de beschuldiging
en het dossier, zich kunnen laten bijstaan, worden gehoord en een gemotiveerde
beslissing ontvangen. Een disciplinaire sanctie moet evenredig zijn en door een
onafhankelijke rechter kunnen worden getoetst. Ook moet worden voorkomen dat
tijdelijke schorsing, overplaatsing, functietoedeling of weigering van
bevordering als informele sanctie wordt gebruikt.
Financieringswaarborgen
Internationale standaarden beschouwen voldoende middelen als
een noodzakelijke voorwaarde voor rechterlijke onafhankelijkheid en effectieve
rechtsbescherming. De staat moet zorgen voor voldoende rechters, juridisch en
administratief personeel, huisvesting, beveiliging, opleiding en digitale
infrastructuur. Begrotingsschaarste mag niet worden ingezet om de behandeling
van politiek gevoelige zaken te beïnvloeden of de rechtspraak structureel
afhankelijk te maken van incidentele politieke besluitvorming.
Buitenlandse grondwetten hanteren verschillende financiële
waarborgen. Sommige beschermen vooral de bezoldiging van individuele rechters
tegen verlaging tijdens hun ambtsperiode. Andere geven de rechterlijke
organisatie een zelfstandige rol bij het opstellen en beheren van haar
begroting. De Keniaanse Grondwet bevat bijvoorbeeld een afzonderlijk Judiciary
Fund. De rechterlijke organisatie stelt de begrotingsraming op, waarna de
parlementair goedgekeurde middelen rechtstreeks in het fonds worden gestort.
Een financiële onafhankelijkheidswaarborg hoeft niet te
betekenen dat de rechterlijke macht zelf een onaantastbaar budget vaststelt.
Democratische begrotingsbevoegdheid en publieke verantwoording blijven
noodzakelijk. Constitutioneel kan wel worden gewaarborgd dat de rechtspraak
haar eigen raming kan indienen, dat hierover transparant wordt beslist, dat
voldoende en stabiele middelen beschikbaar worden gesteld en dat toegewezen
middelen niet selectief of willekeurig worden ingehouden.
Uitvoering van rechterlijke uitspraken
Het EHRM beschouwt uitvoering als een integraal onderdeel
van het recht op toegang tot de rechter. In Hornsby t. Griekenland[9]
oordeelde het Hof dat artikel 6 illusoir zou worden wanneer een definitieve en
bindende rechterlijke uitspraak zonder werking kon blijven. Het recht op een
rechter omvat daarom niet alleen toegang tot een procedure en het verkrijgen
van een beslissing, maar ook de daadwerkelijke en tijdige tenuitvoerlegging
daarvan.
Deze verplichting weegt bijzonder zwaar wanneer de overheid
zelf procespartij is. Bestuursorganen mogen uitvoering niet afhankelijk maken
van een nieuwe politieke afweging of de inhoud van een definitieve uitspraak
opnieuw ter discussie stellen. Tekorten aan interne coördinatie, bestuurlijke
complexiteit of budgettaire planning vormen niet zonder meer een
rechtvaardiging voor langdurige niet-uitvoering. Waar naleving uitblijft,
moeten effectieve middelen bestaan om uitvoering af te dwingen en schade te herstellen.
Uitvoering moet overigens worden onderscheiden van de
algemene werking van precedenten. De onmiddellijke verplichting betreft in de
eerste plaats de bindende beslissing in de concrete zaak. Bij structurele
schendingen kan daarnaast een bredere plicht ontstaan om wetgeving, beleid of
uitvoeringspraktijken aan te passen, maar daarbij moet rekening worden gehouden
met de bevoegdheidsverdeling tussen rechter, bestuur en wetgever.
Betekenis voor de Nederlandse constitutionele regeling
Het internationale en rechtsvergelijkende perspectief laat
zien dat effectieve rechtsbescherming uit drie onderling verbonden lagen
bestaat. De eerste laag betreft daadwerkelijke toegang tot een eerlijk proces,
met inbegrip van rechtsbijstand, processuele gelijkwaardigheid, dossierinzage,
tijdige behandeling en voorlopige bescherming. De tweede laag betreft de
persoonlijke en interne onafhankelijkheid van rechters, waaronder benoeming,
ambtszekerheid, zaakstoedeling en disciplinaire waarborgen. De derde laag omvat
de institutionele voorwaarden voor een functionerende rechterlijke macht:
zelfbestuur, voldoende financiering, organisatorische capaciteit en uitvoering
van uitspraken.
Voor de Nederlandse Grondwet betekent dit dat artikel 17
niet uitsluitend aan artikel 6 EVRM moet worden gespiegeld. Artikel 47
EU-Handvest biedt een bruikbaar model voor een algemener recht op een
doeltreffende voorziening in rechte, mits wordt onderkend dat het Handvest zelf
alleen binnen de werkingssfeer van het Unierecht geldt. Een nationale
grondwettelijke bepaling kan juist voorkomen dat de omvang van de fundamentele
rechtsbescherming afhankelijk wordt van de toevallige toepasselijkheid van
Unierecht of van de kwalificatie van een geschil als burgerlijk of
strafrechtelijk.
De rechtsvergelijking geeft daarnaast aanleiding de
artikelen 116 en 117 niet te beperken tot de huidige organisatorische en
rechtspositionele waarborgen. Een herziening kan uitdrukkelijk aandacht
besteden aan externe en interne onafhankelijkheid, objectieve benoemings- en
zaakstoedelingsprocedures, evenwichtige disciplinaire verantwoordelijkheid, een
constitutioneel beschermde positie van het gerechtsbestuur, voldoende en
stabiele financiering en de verplichting rechterlijke uitspraken daadwerkelijk
uit te voeren. Daarmee worden internationale normen niet eenvoudig gekopieerd,
maar vertaald naar de institutionele kenmerken van de Nederlandse
constitutionele orde.
[2] EHRM 21 februari
1975, nr. 4451/70, Golder/Verenigd Koninkrijk.
[3] EHRM 9 oktober
1979, nr. 6289/73, Airey/Ierland, Series A nr. 32.
[4] EHRM 27 oktober
1993, nr. 14448/88, Dombo Beheer B.V./Nederland, Series A nr. 274
[5] EHRM 18 maart 1997, nr. 22209/93,
Foucher/Frankrijk, Reports 1997-II.
[6] EHRM (GK) 26 oktober 2000, nr. 30210/96,
Kudła/Polen, ECHR 2000-X
[8] https://book.coe.int/en/legal-instruments/4740-judges-independence-efficiency-and-responsibilities-recommendation-cm-rec201012-and-explanatory-memorandum.html
[9] EHRM 19 maart 1997, nr. 18357/91,
Hornsby/Griekenland, Reports 1997-II.
Reacties
Een reactie posten