Constitutionele toetsing tussen parlement en rechter: Nederland in rechtsvergelijkend perspectief

 

Abstract

De vraag wie een wet aan de Grondwet mag toetsen, kan niet worden beantwoord met een eenvoudige tegenstelling tussen landen met en zonder constitutioneel hof. Bevoegdheid, toetsingsmoment, toegang en rechtsgevolg bepalen samen hoe constitutionele controle functioneert. Dit artikel onderzoekt de Nederlandse uitzonderingspositie via een kwalitatieve, doelgerichte rechtsvergelijking met Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten, Canada, Duitsland, Frankrijk en Zuid-Afrika. De analyse omvat geldend recht, historische ontwikkeling, institutionele vormgeving en de beperkingen van beschikbare praktijkgegevens. Artikel 120 van de Nederlandse Grondwet verbiedt de rechter de grondwettigheid van wetten in formele zin en verdragen te beoordelen. Onderliggende regelgeving kan wel aan de Grondwet worden getoetst; rechtstreeks werkende verdragsbepalingen en toepasselijk Unierecht openen daarnaast andere rechterlijke routes tegen wetten in formele zin. Het Zwitserse recht laat de beoordeling van federale wetten juist toe, maar gebiedt in beginsel hun toepassing, terwijl het Verenigd Koninkrijk voor Westminster en gedecentraliseerde parlementen uiteenlopende rechtsgevolgen kent. Sterke toetsing verschijnt zowel binnen gewone rechterlijke stelsels als bij gespecialiseerde colleges. Op grond van een selectief onderzoek zijn mondiale aantallen landen niet verantwoord vast te stellen. Voor Nederland liggen de meest relevante hervormingsvragen bij de reikwijdte van toetsing, de beperkingsmaatstaf, het rechtsgevolg van een uitspraak en de verhouding tussen rechter en wetgever. Het in 2026 voor advies voorgelegde voorstel vormt daarbij een actuele, maar nog niet ingevoerde variant.

Trefwoorden: Constitutionele toetsing; artikel 120 Grondwet; rechtsvergelijking; constitutioneel hof; grondrechten; rechterlijke rechtsbescherming.

Inleiding en begrippen

Constitutionele toetsing is het beoordelen van de verenigbaarheid van een rechtshandeling of rechtsnorm met de Grondwet en andere constitutionele normen. Een regering kan een wetsontwerp vooraf beoordelen, een parlement kan de grondwettigheid tijdens de beraadslaging bespreken en een rechter kan de vraag in een geschil na de inwerkingtreding van de wet beantwoorden. Die activiteiten zijn verwant, maar de discussie over een rechterlijk toetsingsverbod betreft een specifiek onderdeel: de bevoegdheid van een rechter om een wet van de nationale wetgever te beoordelen aan een hoger constitutioneel voorschrift. Rechterlijke controle van een bestuursbesluit, een gemeentelijke verordening of een verdragsconforme interpretatie van een wet moet daarvan worden onderscheiden.

Een constitutioneel hof is een gespecialiseerd, doorgaans van de gewone rechtspraak onderscheiden orgaan dat constitutionele geschillen beslecht. De bevoegdheden verschillen aanzienlijk: een hof kan wetsontwerpen beoordelen, geldende wetten vernietigen, prejudiciële vragen van gewone rechters beantwoorden, klachten van burgers behandelen of bevoegdheidsconflicten tussen staatsorganen oplossen. Een constitutionele raad kan een vergelijkbare rol vervullen zonder als rechter in de traditionele zin te functioneren. Omgekeerd hebben de Verenigde Staten en Canada rechterlijke toetsing van wetgeving zonder afzonderlijk constitutioneel hof. Het bestaan van een gespecialiseerd instituut is daarom geen noodzakelijke en ook geen voldoende maatstaf voor effectieve rechtsbescherming.

Voor een nauwkeurige vergelijking zijn vier dimensies nodig. De eerste is het voorwerp: gaat het om wetgeving in formele zin, lagere regelgeving, individuele overheidsdaden of ontwerpwetten? De tweede is het tijdstip: toetsing vóór afkondiging, achteraf in een concreet geschil of achteraf op abstract verzoek. De derde is de toegang: wie mag de kwestie aanbrengen en moet een gewone rechter die aan een gespecialiseerd college voorleggen? De vierde is het rechtsgevolg: leidt een geconstateerd gebrek tot vernietiging met algemene werking, het buiten toepassing laten in het individuele geval, een uitgestelde ongeldigverklaring of slechts een verklaring die politieke heroverweging mogelijk maakt? Een rechter kan eveneens een constitutioneel bezwaar signaleren en toch wettelijk verplicht zijn de bestreden norm toe te passen.

Dit artikel behandelt achtereenvolgens de methode en historische herkomst van de Nederlandse regeling, haar huidige werking, de voornaamste vergelijkingsmodellen, de kloof tussen bevoegdheid en gebruik en de hervormingsmogelijkheden. Het onderzoekt de plaats van het Nederlandse verbod in een breder institutioneel spectrum, zonder rechtsordes met zeer uiteenlopende constitutionele praktijken tot één ja-of-nee-categorie terug te brengen.

Onderzoeksopzet en afbakening

De methode is kwalitatief en functioneel rechtsvergelijkend. De Nederlandse Grondwet en de daarop gebaseerde rechtspraak vormen het uitgangspunt. Vervolgens zijn acht rechtsordes doelgericht geselecteerd op variatie in institutioneel ontwerp: Zwitserland voor een toepassingsplicht voor federale wetten, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland voor varianten van parlementaire voorrang, de Verenigde Staten en Canada voor gespreide toetsing, Duitsland en Frankrijk voor gespecialiseerde colleges, en Zuid-Afrika voor een stelsel waarin constitutionele suprematie nadrukkelijk met de democratische omwenteling is verbonden. Voorbeelden uit andere rechtsordes illustreren uitsluitend de breedte van de wereldwijde institutionele variatie. De stand van het Nederlandse wetgevingsvoorstel is gecontroleerd tot en met 20 september 2026.

Dit onderzoek is geen landeninventarisatie met uniforme gegevensverzameling voor alle staten. Er is geen steekproef getrokken waarmee de omvang van een wereldwijde populatie kan worden geschat. De opgenomen landenlijst is illustratief en combineert verschillende constitutionele functies; zij levert geen aantoonbaar volledig aantal landen met rechterlijke toetsing of met een afzonderlijk constitutioneel hof op. Ook lidmaatschap van een internationale vereniging van constitutionele colleges is niet gelijk aan het aantal landen met sterke toetsing. De juridische beschrijving steunt vooral op grondwetteksten, wetgeving, rechterlijke uitspraken en institutionele documentatie. Waar gegevens over aantallen procedures worden gebruikt, worden hun meeteenheid en beperkingen expliciet vermeld.

Voor de vergelijking wordt onder sterke rechterlijke toetsing verstaan dat een rechter een met de Grondwet strijdige wet geheel of gedeeltelijk ongeldig kan doen worden of in een zaak buiten toepassing kan laten. Zwakke toetsing ziet op een grondwettelijk oordeel zonder een dergelijk rechtstreeks gevolg, bijvoorbeeld een niet-bindende signalering of een verklaring van onverenigbaarheid. Deze termen beschrijven het beschikbare rechtsgevolg, niet de feitelijke onafhankelijkheid, toegankelijkheid of intensiteit van de rechtspraak. Constitutionele toetsing door de wetgever of een politieke raad wordt afzonderlijk vermeld. Een formele bevoegdheid kan onder politieke druk praktisch weinig betekenen; omgekeerd kan een rechtsorde zonder rechterlijke vernietigingsbevoegdheid over betekenisvolle parlementaire en verdragsrechtelijke waarborgen beschikken.

Historische grondslag van het Nederlandse verbod

Het Nederlandse verbod heeft zijn oorsprong in de grondwetsherziening van 1848. De toen ingevoerde formulering verklaarde wetten onschendbaar. De in parlementaire verantwoordelijkheid verankerde wetgever zou zelf beoordelen of zijn wetten binnen de Grondwet bleven. Achter die keuze lagen opvattingen over democratische legitimatie, de taakverdeling tussen wetgever en rechter en de wens te voorkomen dat de rechter uiteindelijk over politieke wetgevingskeuzes zou beslissen. De eerste expliciete constitutionele verankering dateert dus niet van 1887. In de herziening van 1983 kreeg de regel de huidige formulering van artikel 120, die de rechter uitdrukkelijk verbiedt de grondwettigheid van wetten en verdragen te beoordelen.

Deze institutionele keuze moet in haar tijd worden geplaatst. De Amerikaanse hoogste rechter had aan het begin van de negentiende eeuw al de bevoegdheid aanvaard om wetgeving wegens strijd met de federale Grondwet niet toe te passen. Het Britse parlementaire stelsel stelde juist de voorrang van de wetgever centraal. Het gespecialiseerde Europese constitutionele hof ontstond pas veel later, met Oostenrijk in 1920 als invloedrijk voorbeeld. Het Nederlandse model was daarom in 1848 niet eenvoudigweg een achterstand ten opzichte van een toen reeds universele praktijk. De relatieve uitzonderlijkheid ervan is vooral gegroeid doordat constitutionele toetsing in de twintigste eeuw in veel rechtsordes is uitgebouwd, onder meer na autoritaire regimes en bij de vorming van nieuwe democratieën.

De ratio van het verbod heeft ook een normatieve keerzijde. Parlementaire democratie kan een belangrijke grondwettelijke waarborg zijn, maar een meerderheid beslist tevens over de grenzen van haar eigen bevoegdheid wanneer haar wetten aan rechterlijke constitutionele controle zijn onttrokken. Een adviserende Raad van State, grondrechtenbeoordeling in de ministeriële voorbereiding en parlementaire behandeling bieden dan controle vooraf. Zij herstellen echter niet steeds een onvoorziene aantasting van rechten die pas bij toepassing van een geldende wet zichtbaar wordt. Het verschil tussen controle vooraf en rechterlijke correctie achteraf is voor de beoordeling van de Nederlandse situatie doorslaggevend.

Reikwijdte van artikel 120 en de overblijvende toetsingsroutes

Artikel 120 van de Grondwet luidt dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Bij wetten gaat het om wetten in formele zin: gezamenlijk tot stand gekomen door regering en Staten-Generaal. Ook wanneer een concrete toepassing vragen oproept over gelijkheid, vrijheid van meningsuiting of persoonlijke levenssfeer, kan de rechter een formele wet niet op grond van een oordeel over strijd met de Grondwet terzijde schuiven. Het verbod ziet eveneens op constitutionele gebreken in de totstandkoming van dergelijke wetgeving. Voor verdragen verhindert het de rechter hun grondwettigheid te beoordelen. De parlementaire goedkeuring van verdragen, met de bijzondere tweederdemeerderheid van artikel 91, derde lid, bij afwijking van de Grondwet, behoort tot de constitutionele structuur van voorafgaande controle.

Niet iedere rechtsnorm heeft deze bescherming. De rechter kan zelfstandige algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, provinciale en gemeentelijke verordeningen aan de Grondwet en aan hogere wetgeving toetsen. De precieze ruimte hangt af van de wettelijke grondslag: wanneer een lagere regeling de formele wet slechts dwingend uitvoert, kan constitutionele toetsing van de regeling niet langs een omweg de formele wet zelf haar werking ontnemen. Bestuursbesluiten zijn aan vergelijkbare hogere normen en aan beginselen van behoorlijk bestuur gebonden. Ook mag een rechter, binnen de grenzen van verdedigbare wetsuitleg, een wettelijke bepaling zo interpreteren dat een constitutioneel conflict wordt vermeden.

De Hoge Raad heeft in het Harmonisatiewetarrest van 1989 de terughoudendheid uitgebreid tot toetsing van een wet in formele zin aan ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen. Dat sluit niet uit dat bijzondere, door de wetgever niet verdisconteerde omstandigheden bij de toepassing een andere benadering vragen; een dergelijke correctie mag echter niet worden voorgesteld als een algemene bevoegdheid om de grondwettigheid van wetten alsnog te beoordelen. Hieruit volgt dat de Nederlandse rechter aanzienlijke interpretatieve ruimte kan hebben, terwijl het eigenlijke beoordelingsverbod voor formele wetgeving intact blijft.

Internationaal recht doorbreekt dit beeld op een andere rechtsgrond. Artikel 93 Grondwet regelt onder welke voorwaarden bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties na bekendmaking binnen de Nederlandse rechtsorde verbindende kracht hebben. Artikel 94 verplicht de rechter wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten wanneer hun toepassing onverenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van zulke internationale normen. Een beroep op een rechtstreeks werkend grondrecht uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens kan dus gevolgen hebben voor een formele wet, ook wanneer een vergelijkbaar beroep op een grondrecht uit de Nederlandse Grondwet door artikel 120 wordt geblokkeerd. Het recht van de Europese Unie kent daarnaast een eigen voorrangs- en toepassingsregime; dat kan niet volledig tot de artikelen 93 en 94 worden herleid.

Deze gelaagde rechtsbescherming voorkomt de conclusie dat burgers in Nederland tegenover de wetgever zonder rechterlijke bescherming staan. Tegelijk maakt zij de effectiviteit van hun beroep afhankelijk van de materiële dekking en directe toepasselijkheid van verdragsrechten, of van het toepassingsbereik van het Unierecht. Grondwettelijke bepalingen die anders geformuleerd zijn dan verdragsnormen, institutionele bepalingen of rechten die internationaal geen nauw equivalent kennen, kunnen niet zonder meer via een verdragsrechtelijke omweg worden afgedwongen. De Grondwet verliest daardoor niet haar waarde als norm voor politiek en bestuur, maar haar betekenis als zelfstandige rechterlijke toetssteen voor formele wetgeving blijft beperkt.

Zwitserland en de beoordeling van federale wetten

De Zwitserse Bondsgrondwet bepaalt in artikel 190 dat federale wetten en internationaal recht voor het Bundesgericht en andere rechtstoepassende instanties maatgevend zijn. Het hof duidt deze bepaling uitdrukkelijk als een toepassingsplicht en niet als een verbod om de grondwettigheid van een federale wet te onderzoeken. Het kan de strijdigheid met de Grondwet onderkennen en in de motivering kenbaar maken, onder meer als signaal aan de federale wetgever. In een geschil mag het een federale wet wegens die strijdigheid in beginsel evenwel niet buiten toepassing laten. Kantonnale wetgeving en, binnen de grenzen van delegatie en wet, federale lagere regelgeving kunnen wel grondwettelijk worden beoordeeld met effectieve rechtsgevolgen.

Dat onderscheid is scherper dan de vaak gemaakte gelijkstelling met Nederland. Artikel 120 van de Nederlandse Grondwet richt zich op de rechterlijke beoordeling zelf; artikel 190 van de Zwitserse Bondsgrondwet laat die beoordeling toe maar beperkt in het geval van federale wetten het rechtsgevolg. Het stelsel is bovendien niet een zuiver onveranderlijke immuniteit voor federale wetgeving. Zwitserland verwerkt internationaal recht in de nationale rechtsorde en kent in beginsel voorrang aan rechtstreeks toepasbare internationale normen toe. Bij bewuste afwijking door de wetgever bestaat de zogenoemde Schubert-uitzondering, terwijl internationale mensenrechtenverplichtingen volgens de daarop ontwikkelde uitzondering in beginsel hun voorrang behouden. Daardoor kunnen verdragsrechten ook daar een conflict met federale wetgeving beslissend maken. De functionele overeenkomst met de Nederlandse route via internationaal recht is reëel, maar de leerstukken en rechtsgevolgen zijn verschillend.

Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland

Voor wetten van het parlement te Westminster geldt in het Verenigd Koninkrijk het uitgangspunt van parlementaire soevereiniteit. Een rechter kan een duidelijke wet van Westminster niet vernietigen wegens strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De Human Rights Act 1998 verlangt wel zoveel mogelijk verdragsconforme uitleg en biedt hogere rechters, als dat niet volstaat, de mogelijkheid een verklaring van onverenigbaarheid uit te spreken. Zo’n verklaring verandert de geldigheid of toepassing van de betrokken wet niet automatisch, maar zet de politieke verantwoordelijkheid voor herstel scherper op de agenda. De verhouding met specifieke voorrangsregels uit andere rechtsgebieden vereist een afzonderlijke analyse; voor de hier besproken mensenrechtencontrole is juist dit verschil in rechtsgevolg beslissend.

Het antwoord verandert bij wetgeving van het Schotse parlement en, overeenkomstig hun eigen bevoegdheidskaders, de parlementen van Wales en Noord-Ierland. Deze wetgevers kunnen slechts binnen de hun toegekende bevoegdheden optreden. Strijd met toepasselijke verdragsrechten kan buiten die bevoegdheid vallen, waardoor een rechter bepalingen van gedecentraliseerde wetgeving ongeldig kan achten of buiten toepassing kan laten. In AB v HM Advocate uit 2017 oordeelde het Britse Supreme Court dat een bepaling van de Sexual Offences (Scotland) Act 2009 in de betrokken toepassing niet verenigbaar was met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens; het liet de beoordeling van de nadere gevolgen van dat oordeel aan de bevoegde Schotse rechter. Het voorbeeld betreft dus wetgeving van het Schotse parlement, niet een vernietiging van de Scotland Act 1998 of van een wet van Westminster. Eén staat kan voor verschillende wetgevers tegelijk zwakke en sterke rechterlijke controle kennen.

Nieuw-Zeeland kent eveneens een traditie van parlementaire soevereiniteit. De New Zealand Bill of Rights Act 1990 bevordert rechtenconforme uitleg, maar bepaalt dat een rechter een wetsbepaling niet uitsluitend wegens onverenigbaarheid met die rechten buiten toepassing mag laten. Rechterlijke verklaringen van onverenigbaarheid bieden een kanaal voor politiek vervolg. Net als in het Verenigd Koninkrijk moet het beoordelingsrecht dus afzonderlijk worden bekeken van de vraag of de rechter de geldende wet vervolgens opzij kan zetten. De aanwezigheid van rechtenargumenten in de rechtspraak maakt deze systemen evenmin gelijk aan een stelsel waarin een ongrondwettige wet automatisch haar rechtskracht verliest.

Verenigde Staten en Canada

In de Verenigde Staten kunnen gewone federale en deelstatelijke rechters de grondwettigheid van toepasselijke wetgeving beoordelen. Marbury v Madison uit 1803 wordt gewoonlijk gezien als de klassieke formulering van de federale rechterlijke bevoegdheid om een met de Grondwet strijdige wet in het concrete geschil buiten toepassing te laten. Het Supreme Court is de hoogste uitlegger, maar het initiatief ligt vaak bij gewone procespartijen in lagere instanties. De werking van een uitspraak reikt door het gezag van precedent verder dan het individuele geding. Juist daarom gaat het bij gespreide toetsing niet eenvoudig om een reeks uitsluitend individuele uitzonderingen: de positie van een hoogste rechter en de bindende werking van zijn uitspraken bepalen mede de algemene gevolgen.

Canada combineert toetsing door gewone rechters met een geschreven constitutionele rechtenregeling in het Canadian Charter of Rights and Freedoms. Rechters kunnen wettelijke voorschriften wegens strijd met de Grondwet ongeldig verklaren of een passende remedie toekennen. Een bijzonder mechanisme is de notwithstanding clause van artikel 33, waarmee een federale of provinciale wetgever voor bepaalde, limitatief aangewezen Charter-rechten gedurende ten hoogste vijf jaar uitdrukkelijk kan voorzien dat een wet desondanks geldt; verlenging is mogelijk. De regeling maakt de relatie tussen rechterlijke controle en parlementaire reactie concreet, zonder dat zij alle grondrechten opzij kan zetten. Feitelijk gebruik van die bevoegdheid, politieke verantwoording en rechterlijke interpretatie bepalen hoe sterk de bescherming uitvalt.

Een gespreid systeem geeft rechtzoekenden toegang via hun gewone procedure en benut bestaande rechtscolleges, maar kan op rechtsverschillen tussen lagere rechters en langere duur tot een richtinggevende hoogste uitspraak stuiten. Het vereist bovendien heldere regels over procesbelang, toetsingsintensiteit, precedent en de gevolgen voor eerder genomen beslissingen. Voor Nederland is het vergelijkingspunt belangrijk: het ontbreken van een afzonderlijk constitutioneel hof verhindert sterke toetsing geenszins, terwijl een dergelijk hof op zichzelf evenmin garandeert dat burgers de procedure daadwerkelijk kunnen bereiken.

Duitsland Frankrijk en Zuid-Afrika

Duitsland concentreert gezaghebbende constitutionele beslissingen bij het Bundesverfassungsgericht. Gewone rechters passen het grondwettelijk recht in hun procedures toe, maar leggen de vraag naar de geldigheid van een formele wet die zij voor ongrondwettig houden langs de voorgeschreven route aan het constitutionele hof voor. Ook constitutionele klachten en abstracte toetsing door daartoe bevoegde staatsorganen behoren tot het stelsel. Het Grundgesetz en de ontwikkeling na de Tweede Wereldoorlog verklaren het gewicht van grondrechten en constitutionele grenzen voor de democratische wetgever. Dit model combineert brede constitutionele argumentatie met een centrale beslissing over de geldigheid van wetgeving. Toegangseisen en ontvankelijkheidsselectie beperken evenwel hoeveel klachten tot een inhoudelijke uitspraak leiden.

De Franse Conseil constitutionnel belichaamde lange tijd vooral een voorafgaande controle van wetgeving. Organieke wetten moeten vóór afkondiging worden voorgelegd; gewone wetten kunnen in de grondwettelijk aangewezen gevallen door bevoegde politieke ambtsdragers of een voldoende aantal parlementsleden worden aangebracht. Sinds de hervorming van 2008, praktisch werkzaam vanaf 2010, bestaat daarnaast de question prioritaire de constitutionnalité. In een lopende procedure kan de vraag of een geldende wettelijke bepaling grondrechten schendt via de hoogste gewone of administratieve rechter aan de Conseil constitutionnel worden voorgelegd. Een bepaling die daarbij ongrondwettig wordt verklaard, verliest haar rechtskracht op de datum van de beslissing of op een later door de Conseil bepaald tijdstip. Frankrijk illustreert dat preventieve en latere concrete controle in één gespecialiseerd stelsel kunnen samengaan.

Zuid-Afrika maakte constitutionele suprematie tot dragend beginsel van de na de apartheid tot stand gekomen Grondwet van 1996, die in 1997 in werking trad. De Bill of Rights bindt ook de wetgever. Verschillende rechters kunnen constitutionele vragen behandelen, terwijl het Constitutional Court een centrale positie inneemt en een rechterlijke ongeldigverklaring van nationale of provinciale wetgeving moet bevestigen voordat zij werking krijgt. De Grondwet maakt passende en rechtvaardige rechtsgevolgen mogelijk, waaronder het tijdelijk opschorten van een ongeldigverklaring om herstelwetgeving toe te laten. Het hof heeft ook sociaal-economische rechten behandeld; in de zaak over het programma ter voorkoming van overdracht van hiv van moeder op kind werd de overheid tot aanpassing van haar beleid gehouden. Dit voorbeeld laat zien dat constitutionele toetsing meer omvat dan het schrappen van wetsartikelen: zij kan eveneens eisen stellen aan een overheidsprogramma en aan de uitvoering van grondrechten.

Mondiale spreiding en de grenzen van landenlijsten

Gespecialiseerde constitutionele colleges komen in veel delen van de wereld voor. Een vergelijkend institutioneel overzicht noemt meer dan tachtig landen met een constitutioneel hof in een ruime betekenis die ook tribunalen en raden omvat. De World Conference on Constitutional Justice vermeldt 125 aangesloten constitutionele hoven, raden en hooggerechtshoven. Die 125 zijn instellingen van uiteenlopende aard en vormen geen telling van afzonderlijke staten, laat staan een telling van rechterlijke uitspraken waarbij wetten zijn vernietigd. Dat onderscheid is wezenlijk bij elke bewering over de wereldwijde verbreiding van constitutionele toetsing.

Een illustratieve lijst van landen en rechtsordes waarin constitutionele toetsing of constitutionele controle in een formele institutionele vorm voorkomt, luidt: Albanië, Angola, Armenië, Oostenrijk, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, België, Benin, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Myanmar, Tsjaad, Chili, Colombia, de Democratische Republiek Congo, Kroatië, Tsjechië, de Dominicaanse Republiek, Ecuador, Egypte, Gabon, Georgië, Duitsland, Guatemala, Hongarije, Indonesië, Iran, Irak, Italië, Jordanië, Kazachstan, Zuid-Korea, Kosovo, Koeweit, Kirgizië, Letland, Libanon, Litouwen, Luxemburg, Malta, Moldavië, Mongolië, Montenegro, Niger, Noord-Macedonië, Pakistan, Palestina, Peru, Polen, Portugal, Roemenië, Rusland, San Marino, Servië, Singapore, Slowakije, Slovenië, Zuid-Afrika, Spanje, Suriname, Taiwan, Tadzjikistan, Thailand, Turkije, Oeganda, Oekraïne, Oezbekistan, Zambia en Zimbabwe.

Deze opsomming is uitdrukkelijk geen lijst van landen met één identiek gespecialiseerd hof. In Iran verricht de Guardian Council een grotendeels preventieve, institutioneel anders ingerichte controle; in Singapore kunnen gewone rechters constitutionele vragen beoordelen zonder afzonderlijk hof. Sommige genoemde colleges bestaan formeel terwijl hun feitelijke onafhankelijkheid of effectieve toegang omstreden is, en in enkele gevallen is de constitutionele praktijk door conflict of uitzonderlijk staatsbestuur ingrijpend beperkt. Ook de staatsrechtelijke positie en internationale erkenning van Kosovo, Palestina en Taiwan vereisen een afzonderlijke omschrijving wanneer een telling van staten wordt beoogd. Deze heterogeniteit sluit eenvoudige conclusies uit de lengte van de lijst uit.

Aan de illustratie moeten onder meer de Verenigde Staten, Canada, Australië, India, Japan, Ierland en verscheidene Noord-Europese rechtsordes worden toegevoegd als voorbeelden waar gewone hoogste gerechten of andere gewone rechters constitutionele toetsing verrichten zonder een vergelijkbaar gespecialiseerd hof. Frankrijk is een belangrijk voorbeeld van een gespecialiseerde constitutionele raad die in sommige beperkte hoflijsten ontbreekt. Schattingen als 'ongeveer dertig landen zonder constitutionele toetsing' of 'ruim honderdzestig met toetsing' vereisen daarentegen een complete, actueel gecodeerde landenstudie met een vaste definitie van beoordeling, rechtsgevolg en staat. Die studie is hier niet uitgevoerd; zulke getallen worden daarom niet als onderzoeksuitkomst gepresenteerd.

De rechtspraktijk en haar meetproblemen

Een grondwettelijke bevoegdheid zegt weinig over haar gebruik zonder gegevens over procespartijen, procesdrempels, de frequentie van inhoudelijke toetsing en de naleving van uitspraken. Bij Duitsland worden jaarlijks grote aantallen constitutionele klachten ingediend, maar een klacht tegen een individuele rechterlijke beslissing is geen rechterlijke ongeldigverklaring van een wet. Het jaaroverzicht van het Supreme Court of Canada vermeldt voor 2025 zesenveertig gewezen uitspraken; dit is het totaal van uiteenlopende zaken en geen aantal constitutionele vernietigingen. Het cijfer kan dus niet rechtstreeks naast het aantal Duitse klachten worden geplaatst of als bewijs voor vaker dan wel minder vaak toetsen in Canada dienen.

Een verantwoorde praktijkvergelijking zou voor dezelfde periode en op hetzelfde niveau onder meer moeten vastleggen hoeveel grondwettelijke bezwaren worden aangevoerd, hoeveel zaken ontvankelijk zijn, hoeveel tot een inhoudelijk oordeel over wetgeving leiden, welke maatstaf de rechter toepast en welk rechtsgevolg volgt. Daarnaast zijn de duur van procedures, proceskosten, beschikbaarheid van rechtsbijstand en de reactie van regering en parlement relevant. In rechtsordes met gespreide toetsing moeten uitspraken van lagere rechters en hoogste rechters afzonderlijk worden gecodeerd; in geconcentreerde stelsels horen verwijzingen door gewone rechters bij het totaalbeeld. Cijfers over verzoeken, beslissingen en vernietigde wetsbepalingen mogen niet zonder passende noemer worden vergeleken.

Ook voor Nederland volstaat een nulwaarde voor uitspraken waarin een formele wet op grond van artikel 120 aan de Grondwet wordt getoetst niet als maat voor de rechtsbescherming. Rechtszaken tegen lagere regelgeving, verdragsrechtelijke oordelen over formele wetten, toetsing aan Unierecht en interpretatie van wetgeving zijn andere categorieën. Wel ontbreekt de specifieke route waarbij de Nederlandse Grondwet zelf de beslissende rechterlijke maatstaf tegenover een wet in formele zin vormt. De rechtsstatelijke betekenis van dat gemis is afhankelijk van de vraag welke gevallen door andere routes worden opgevangen en welke wegens ontbrekende dekking of toegang buiten beeld blijven. Zonder systematische dossierstudie valt het aantal van die laatste gevallen niet betrouwbaar vast te stellen.

Hervorming in Nederland

Voor invoering van rechterlijke toetsing bestaan uiteenlopende ontwerpen. Een eerste keuze is de toetsingsmaatstaf. Beperking tot klassieke grondrechten uit hoofdstuk 1 van de Grondwet vermindert de reikwijdte en sluit aan bij individuele procedures, maar laat vragen over staatsinrichting, grondwettelijke wetgevingsprocedures en sommige sociale rechten buiten een nieuwe rechterlijke toetsing. Een ruimere toets kan ook bevoegdheidsverdelingen en beginselen van democratische besluitvorming omvatten. Voor beide varianten is nodig dat voldoende duidelijk is wanneer een beperking van een grondrecht gerechtvaardigd is. Waar grondwetsartikelen vooral bepalen welk orgaan bevoegd is een recht te beperken, voegt een expliciete maatstaf van proportionaliteit inhoudelijke toetsing toe en verandert zij de ruimte die de rechter werkelijk krijgt.

Een tweede keuze is de organisatie. Gespreide toetsing door alle rechters sluit aan op de bestaande Nederlandse ervaring met rechtstreeks werkende verdragen en toepasselijk Unierecht. Zij kan een constitutionele vraag opnemen in een reeds lopende bestuursrechtelijke, civiele of strafrechtelijke procedure. Een afzonderlijk constitutioneel hof kan juist eenheid, gespecialiseerde deskundigheid en heldere beslissingen met algemene werking bevorderen, maar vergt keuzes over benoeming, toegang, verhouding tot hoogste reguliere rechters en doorlooptijd. Een hybride stelsel met verwijzingsvragen kan uniformiteit combineren met toegang via gewone procedures. Het institutionele etiket beslist echter minder dan de precieze procesregels.

Een derde keuze betreft de remedie. Het buiten toepassing laten van de wet in een individueel geval kan onmiddellijk rechtsherstel bieden, maar een vergelijkbaar conflict voor andere burgers laten voortbestaan. Algemene vernietiging biedt duidelijkheid, maar kan reeds genomen besluiten en financiële stelsels ontregelen. Een tijdelijke handhaving van rechtsgevolgen of uitgestelde ongeldigverklaring kan de wetgever tijd voor herstel geven, mits de positie van de procederende burger en van andere benadeelden voldoende is geregeld. Ook de vraag of een rechter alleen een uitzonderlijke toepassing corrigeert of het wetsvoorschrift zelf aantast, verdient een expliciete wettelijke of grondwettelijke oplossing.

Het Nederlandse politieke debat heeft beide institutionele richtingen verkend. Een contourennota uit februari 2025 besprak zowel aanpassing van het toetsingsverbod als de oprichting van een grondwettelijk hof. Het voorstel dat de regering in juni 2026 voor advies aan de Raad van State van het Koninkrijk voorlegde, kiest voor rechterlijke toetsing van wetten aan aangewezen klassieke grondrechten en voor een aanvullende algemene beperkingsmaatstaf. Daarmee wordt beoogd dat rechtzoekenden een mogelijke strijdigheid aan de rechter kunnen voorleggen, die de betreffende wet in hun zaak buiten toepassing kan laten; het voorliggende model voorziet niet in de oprichting van een apart constitutioneel hof. Op 20 september 2026 was het voorstel nog in de adviesfase. Een grondwetswijziging vereist vervolgens de procedure van artikel 137 Grondwet, met behandeling in twee lezingen en in de tweede lezing een tweederdemeerderheid in beide Kamers. Deze beleidsrichting mag daarom niet met het huidige recht worden verward.

De voornaamste potentiële meerwaarde ligt in zelfstandige grondwettelijke rechtsbescherming, in beter zichtbare constitutionele motivering bij de wetgever en in de mogelijkheid om bijzonder Nederlandse grondrechten niet uitsluitend door de bril van het EVRM te bekijken. Daartegenover staan institutionele keuzes die parlement en rechter zorgvuldig moeten verdelen: de mate van rechterlijke terughoudendheid bij complexe maatschappelijke afwegingen, gelijke toegang tot procedures en de voorspelbaarheid van de rechtsgevolgen. De buitenlandse voorbeelden leveren voor Nederland geen kant-en-klaar model op. Zij tonen wel dat een precieze regeling van maatstaf, toegang en remedie zwaarder weegt dan een keuze voor of tegen het woord 'constitutioneel hof'.

Conclusie

Artikel 120 Grondwet blijft internationaal vooral opmerkelijk door zijn uitdrukkelijke verbod op de rechterlijke beoordeling van de grondwettigheid van wetten in formele zin en verdragen. Het verbod maakt de Nederlandse rechter niet blind voor constitutionele vragen in het algemeen: lagere regelgeving kan worden getoetst en verdragsrecht en Unierecht kunnen de toepassing van formele wetgeving begrenzen. Toch blijft de Grondwet zelf voor die laatste wetgevingscategorie geen gewone zelfstandige rechterlijke maatstaf. Zwitserland staat een grondwettelijke beoordeling van federale wetten toe maar schrijft in beginsel toepassing voor; het Verenigd Koninkrijk differentieert tussen Westminster en gedecentraliseerde parlementen; andere rechtsordes kennen uiteenlopende vormen van sterke, gespreide of geconcentreerde toetsing.

De vergelijking berust op een doelgerichte selectie en rechtvaardigt geen exacte mondiale landentelling of een ongekwalificeerde uitspraak over de frequentie van rechterlijke ingrepen. Zij maakt wel zichtbaar welke vragen een Nederlandse hervorming moet beantwoorden: welke grondwettelijke bepalingen bindend toetsbaar worden, hoe een schending wordt vastgesteld, voor wie de procedure toegankelijk is en wat een rechterlijk oordeel doet met de wet en met reeds ontstane rechtsposities. Een toekomstig stelsel versterkt de rechtsbescherming slechts in de mate waarin deze onderdelen ook in de rechtspraktijk samenhangend functioneren.

 

 

Bibliografie

Bui, Ngoc Son (2025), ‘Mixed Review of Constitutional Rights in Cuba’, Northwestern Journal of Human Rights 23, p. 153 e.v. https://scholarlycommons.law.northwestern.edu/njihr/vol23/iss3/1/

Bundesrepublik Deutschland. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in het bijzonder de bepalingen over het Bundesverfassungsgericht en rechterlijke verwijzing. https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/englisch_gg.html 

Conseil constitutionnel en République française. Constitution du 4 octobre 1958, artikelen 61, 61-1 en 62.  https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000571356/  

Constitutional Court of South Africa. Minister of Health v Treatment Action Campaign (No 2) [2002] ZACC 15.  https://collections.concourt.org.za/items/c68da9b9-e589-4952-acf4-df7b326fb1ba

Council of Europe, Venice Commission. World Conference on Constitutional Justice: institutionele beschrijving en aangesloten colleges. https://www.coe.int/en/web/venice-commission/wccj

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten. Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, 2026. https://www.eda.admin.ch/de/das-verhaeltnis-von-voelkerrecht-und-landesrecht

Federal Judicial Center, ‘Constitutional Courts’, Judiciaries Worldwide. https://judiciariesworldwide.fjc.gov/constitutional-courts

Federal Supreme Court of Switzerland. Arrest 6P.62/2007 van 27 oktober 2007, over artikel 190 van de Bondsgrondwet.  https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-10-2007-6P-62-2007&lang=it&print=yes&type=show_document

Ginsburg, Tom en Mila Versteeg (2014), ‘Why Do Countries Adopt Constitutional Review?’, The Journal of Law, Economics, & Organization 30(3), p. 587–622. https://academic.oup.com/jleo/article-abstract/30/3/587/881605

Government of Canada. Constitution Acts 1867 to 1982, Canadian Charter of Rights and Freedoms, in het bijzonder artikel 33. https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/const/page-12.html

Government of the United Kingdom. Human Rights Act 1998.  https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/42/contents

Government of the United Kingdom. Scotland Act 1998. https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/46/contents

Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden, artikelen 91, 93, 94, 120 en 137. https://wetten.overheid.nl/BWBR0001840/2023-02-22

Hoge Raad der Nederlanden. Harmonisatiewetarrest, 14 april 1989, NJ 1989/469, ECLI:NL:HR:1989:AD5725. https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:HR:1989:AD5725

Koninkrijk der Nederlanden, Grondwet, in het bijzonder artikelen 93, 94 en 120; officiële Engelse uitgave van de tekst uit 2018.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Kamerbrief contourennota constitutionele toetsing, 21 februari 2025.  https://www.rijksoverheid.nl/documenten/2025/02/21/kamerbrief-over-contourennota-constitutionele-toetsing

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Kabinet stuurt wetsvoorstel constitutionele toetsing naar Raad van State, 26 juni 2026. https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2026/06/26/kabinet-stuurt-wetsvoorstel-constitutionele-toetsing-naar-raad-van-state

National Archives (Verenigde Staten). Marbury v. Madison, 1803: historische en juridische toelichting.  https://www.archives.gov/milestone-documents/marbury-v-madison

Nieuw-Zeeland, New Zealand Bill of Rights Act 1990, in het bijzonder artikelen 4–7. https://www.legislation.govt.nz/act/public/1990/109/en/latest/#DLM224792

Nieuw-Zeelands ministerie van Justitie, ‘The Bill of Rights Act’. https://www.justice.govt.nz/justice-sector-policy/constitutional-issues-and-human-rights/the-bill-of-rights-act

Raad van State. Zienswijze constitutionele toetsing van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, 22 april 2022.  https://www.raadvanstate.nl/publicaties/consultaties/constitutionele-toetsing/

Reed, Lord (2026), Mechanisms of Constitutional Review, uiteenzetting voor het bilaterale overleg met het Italiaanse Constitutionele Hof, 10 juli 2026. https://supremecourt.uk/uploads/speech_lord_reed_15072026_bf12b86dd4.pdf

Republic of South Africa, Department of Justice and Constitutional Development. Constitution of the Republic of South Africa, 1996, in het bijzonder hoofdstukken 1, 2 en 8.  https://www.justice.gov.za/legislation/constitution/SAConstitution-web-eng.pdf

Schweizerische Eidgenossenschaft, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, in het bijzonder artikel 190.

Supreme Court of Canada. 2025 Year in Review, processtatistieken. https://www.scc-csc.ca/about-apropos/work-travail/review-retro/2025/

Supreme Court of the United Kingdom. AB v HM Advocate [2017] UKSC 25. https://supremecourt.uk/uploads/uksc_2016_0083_judgment_8566eece6b.pdf

UK Parliament, ‘Parliament’s Authority’. https://www.parliament.uk/about/how/role/sovereignty

Van der Schyff, Gerhard (2020), ‘The Prohibition on Constitutional Review by the Judiciary in the Netherlands in Critical Perspective: The Case and Roadmap for Reform’, German Law Journal 21(5), p. 884–903. https://www.cambridge.org/core/journals/german-law-journal/article/prohibition-on-constitutional-review-by-the-judiciary-in-the-netherlands-in-critical-perspective-the-case-and-roadmap-for-reform/170788EBDC4F5BD9B1CC8D19A3E6E6C9

Venetië-Commissie, ‘World Conference on Constitutional Justice’ https://www.coe.int/en/web/venice-commission/wccj en ‘Members of the World Conference on Constitutional Justice’. https://www.coe.int/en/web/venice-commission/members1

Wetgevingskalender, dossier 'Constitutionele toetsing', geraadpleegd 20 september 2026.  https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK026600