Is onze democratie nog wel georganiseerd op de schaal waarop macht werkt?
Naar een nieuw paradigma: meerschalige
legitimiteit
De voorgaande analyse
maakt duidelijk dat de spanning tussen schaal van macht en schaal van
legitimiteit niet kan worden opgelost door eenvoudigweg een nieuw territoriaal
centrum aan te wijzen. Noch de nationale staat, noch een hypothetisch mondiaal
gezag, noch louter regionale of netwerkmatige modellen bieden op zichzelf een
afdoende antwoord. Wat hier nodig is, is geen verschuiving van legitimiteit van
het ene territoriale niveau naar het andere, maar een herdefiniëring van
legitimiteit zelf. De kern van deze herdefiniëring is dat legitimiteit niet
langer primair moet worden gedacht als een eigenschap van één territoriaal
afgebakend politiek lichaam, maar als een meerschalig en functioneel gedifferentieerd
geheel van rechtvaardigings-, participatie- en verantwoordingsrelaties.
1. Legitimiteit is niet primair territoriaal
De moderne democratische
rechtsstaat heeft legitimiteit lange tijd begrepen in territoriale termen: een
politiek besluit is legitiem voor zover het tot stand komt binnen een
afgebakende gemeenschap van burgers, via representatieve instituties en onder
rechtsstatelijke voorwaarden. Dit model heeft historisch een belangrijke
emancipatorische functie vervuld. Het heeft willekeur beperkt, politieke
deelname geïnstitutionaliseerd en rechten juridisch verankerd. Tegelijkertijd
is deze territoriale opvatting van legitimiteit steeds minder adequaat geworden
naarmate de processen die het leven van burgers structureren — economisch,
ecologisch, digitaal en geopolitiek — zich buiten dat territoriale kader zijn
gaan afspelen.
Vanuit het
menswordingsperspectief is dit beslissend. Legitimiteit kan hier niet
uitsluitend worden afgeleid uit het feit dat een besluit binnen een bepaald
territorium is genomen, maar moet mede worden beoordeeld op de vraag of de
relevante betrokkenen invloed hebben gehad op processen die hun
ontwikkelingsvoorwaarden bepalen, of de besluitvorming op een voor het probleem
passend niveau heeft plaatsgevonden, en of er mogelijkheden bestaan tot
correctie wanneer gevolgen onrechtvaardig of destructief blijken.
Territorialiteit blijft in deze benadering belangrijk, maar verliest haar
status als exclusieve grondslag van legitimiteit.
De verschuiving van
territoriale naar meerschalige legitimiteit sluit aan bij bredere inzichten uit
verschillende disciplines. In de politieke theorie is reeds langer betoogd dat
legitimiteit in complexe samenlevingen niet uitsluitend voortvloeit uit één
gecentraliseerde soeverein, maar uit een veelheid van overlappende en elkaar
corrigerende instituties[1]. In de bestuurskunde en sociologie wordt gewezen
op de noodzaak van multi-level governance in contexten waarin macht en
probleemstructuren meerdere schaalniveaus doorkruisen[2]. Complexiteitstheorie en systeemdenken versterken
dit inzicht: in sterk onderling afhankelijke systemen kan legitimiteit niet
adequaat worden georganiseerd wanneer slechts één niveau de normatieve en
bestuurlijke last draagt[3]. Vanuit een antropologisch perspectief is dit
evenzeer relevant: identiteiten, loyaliteiten en betrokkenheden zijn niet
exclusief nationaal, maar relationeel, situationeel en vaak meervoudig.
Politieke legitimiteit moet dus institutioneel kunnen aansluiten bij deze
meervoudigheid, in plaats van haar te reduceren tot één schaal van politieke
gemeenschap[4].
2. Legitimiteit als functioneel en meerschalig
Wanneer legitimiteit niet
langer primair territoriaal wordt begrepen, rijst de vraag waarop zij dan wel
berust. Legitimiteit wordt daarom opgevat als functioneel en meerschalig.
Functioneel betekent hier dat legitimiteit mede afhangt van de vraag of een bepaald
niveau institutioneel adequaat is voor het type probleem of de functie in
kwestie. Meerschalig betekent dat legitimiteit niet uit één bron voortvloeit,
maar uit de samenhang tussen verschillende niveaus van besluitvorming,
uitvoering, controle en participatie.
Deze benadering
impliceert dat verschillende schaallagen verschillende legitimiteitsfuncties
kunnen vervullen. Lokale niveaus kunnen bijvoorbeeld sterk zijn in nabijheid,
contextgevoeligheid en sociale herkenbaarheid; nationale niveaus in
rechtsstatelijke borging, herverdeling en representatieve besluitvorming;
regionale niveaus in coördinatie en normharmonisatie; mondiale niveaus in het
adresseren van collectieve actieproblemen en planetaire grenzen. Geen van deze
niveaus is op zichzelf volledig, maar elk kan een deel van het
legitimiteitsvraagstuk dragen. Legitimiteit ontstaat dan niet door
concentratie, maar door functionele afstemming en wederzijdse aanvulling.
Vanuit het
menswordingsperspectief heeft dit een belangrijke normatieve consequentie. De
legitimiteit van een institutionele orde kan niet meer worden gemeten aan één
criterium, zoals electorale vertegenwoordiging alleen. Zij moet worden
beoordeeld aan de hand van een combinatie van:
·
de mate
waarin betrokkenen invloed kunnen uitoefenen op relevante besluiten,
·
de mate
waarin besluitvorming plaatsvindt op een schaal die past bij de aard van het
probleem,
·
de mate
waarin gevolgen niet systematisch worden afgewenteld op zwakkere groepen of
toekomstige generaties, en
·
de mate
waarin correctie, verantwoording en herziening mogelijk zijn.
Legitimiteit wordt
daarmee zelf relationeel: zij berust niet op een vaste vorm, maar op de
kwaliteit van de verbindingen tussen niveaus, actoren en gevolgen.
3. Stacked legitimacy
Om deze meerschalige
structuur analytisch te vatten, kan worden gesproken van stacked legitimacy[5]: gestapelde legitimiteit. Met dit begrip wordt
bedoeld dat legitimiteit in complexe institutionele systemen niet op één niveau
wordt geproduceerd, maar uit meerdere, deels overlappende bronnen voortkomt,
die elkaar niet vervangen maar aanvullen.
Deze legitimiteitslagen
kunnen verschillende vormen aannemen. Een eerste laag is input-legitimiteit,
die samenhangt met participatie, vertegenwoordiging en publieke betrokkenheid.
Een tweede laag is throughput-legitimiteit, die betrekking heeft op de kwaliteit
van procedures: transparantie, motivering, openbaarheid, toetsbaarheid en
institutionele zorgvuldigheid. Een derde laag is output-legitimiteit, die ziet
op de effectiviteit en rechtvaardigheid van uitkomsten: lost een systeem
problemen op, beschermt het rechten, voorkomt het disproportionele schade? In
klassieke nationale democratieën vallen deze lagen vaak relatief sterk samen.
In meerschalige systemen raken zij meer gespreid: participatie kan sterker zijn
op lokaal en nationaal niveau, procedurele regulering op regionaal niveau, en
effectiviteit bij mondiale coördinatie.
Het concept van stacked
legitimacy maakt zichtbaar dat een institutioneel systeem legitiem kan zijn
zonder dat elk afzonderlijk niveau alle legitimiteitsfuncties volledig vervult.
Tegelijkertijd maakt het ook de kwetsbaarheid zichtbaar: wanneer één laag stelselmatig
ontbreekt bijvoorbeeld wanneer supranationale effectiviteit niet gepaard gaat
met voldoende participatie, of wanneer nationale participatie niet meer leidt
tot effectieve sturing, ontstaat een legitimiteitsbreuk. Vanuit het
menswordingskader is dit cruciaal, omdat autonomie, gelijkwaardigheid en
corrigeerbaarheid juist afhankelijk zijn van een zekere samenhang tussen deze
lagen.
4. Meervoudige democratische vormen
Een meerschalig
legitimiteitsmodel vereist ook een verbreding van het democratiebegrip. Wanneer
legitimiteit niet langer exclusief territoriaal is, kan democratie evenmin
uitsluitend worden gedacht als nationale representatieve verkiezingsdemocratie.
Dat betekent niet dat representatieve democratie overbodig wordt, maar wel dat
zij moet worden aangevuld met meervoudige democratische vormen die op
verschillende schaalniveaus functioneren.
Op lokaal niveau kunnen
participatieve en deliberatieve vormen sterker aanwezig zijn, juist vanwege
nabijheid en contextkennis. Op nationaal niveau blijft representatieve democratie
essentieel voor wetgeving, herverdeling en rechtsstatelijke verankering. Op
regionaal en supranationaal niveau kunnen hybride vormen ontstaan waarin
parlementaire vertegenwoordiging, interparlementaire samenwerking, burgerfora,
consultatieve procedures en rechterlijke toetsing gezamenlijk legitimiteit
genereren. Op mondiaal niveau zal democratie vermoedelijk niet de vorm aannemen
van een klassieke één-op-één representatieve structuur, maar eerder van een
combinatie van verdragsdemocratie, publieke verantwoording, transnationale
participatie en institutionele tegenmacht.
Vanuit het
menswordingsperspectief is dit geen verzwakking van democratie, maar een
noodzakelijke differentiatie ervan. Wanneer verschillende schaalniveaus
verschillende functies vervullen, ligt het voor de hand dat ook democratische
vormen functioneel variëren. Belangrijk is dan niet dat elke laag identiek
democratisch is ingericht, maar dat over het geheel genomen invloed,
verantwoording en correctie adequaat zijn verdeeld en dat geen enkel cruciaal
machtscentrum duurzaam buiten publieke controle blijft.
5. De rol van participatie op verschillende niveaus
Participatie vormt in dit
paradigma de verbindende draad tussen de verschillende legitimiteitslagen. Zij
is niet langer beperkt tot één moment van electorale keuze, maar moet worden
begrepen als een meerschalig en doorlopend proces van agendering, deliberatie,
contestatie en correctie. Juist omdat agendering, besluitvorming en uitvoering
steeds vaker over niveaus zijn verspreid, moet participatie eveneens op
meerdere niveaus worden georganiseerd.
Dit heeft verschillende
implicaties. Ten eerste moeten lokale ervaringen en contextkennis structureel
kunnen doorwerken naar hogere niveaus van besluitvorming. Participatie op
lokaal niveau mag niet worden gereduceerd tot uitvoeringsbetrokkenheid, maar moet
ook toegang bieden tot agendering en probleemdefinitie. Ten tweede moeten
nationale parlementen, rechterlijke instanties en publieke sferen beter worden
verbonden met regionale en mondiale besluitvorming, zodat hogere niveaus niet
uitsluitend technocratisch functioneren. Ten derde zijn nieuwe vormen van
transnationale participatie nodig zoals burgerfora, thematische assemblees,
digitale participatiekanalen, interparlementaire netwerken, om
legitimiteitslagen boven het nationale niveau te verdiepen.
Vanuit het
menswordingsperspectief heeft participatie hier een dubbele betekenis.
Enerzijds is zij instrumenteel: zij vergroot de kwaliteit van kennis, de
legitimiteit van besluiten en de kans op tijdige correctie. Anderzijds is zij
constitutief: participatie is zelf een dimensie van menselijke ontwikkeling,
omdat zij mensen positioneert als mede-vormgevers van hun institutionele
omgeving. Een systeem waarin besluiten over fundamentele bestaansvoorwaarden op
afstand worden genomen zonder betekenisvolle participatie, ondermijnt daarom
niet alleen legitimiteit, maar ook menswording zelf.
6. De normatieve draai
De beweging naar
meerschalige legitimiteit markeert daarmee een fundamentele normatieve draai.
De centrale vraag is niet langer welk territoriaal niveau “de juiste” drager
van legitimiteit is, maar hoe legitimiteit zodanig over schaalniveaus kan
worden verdeeld en verbonden dat autonomie, gelijkwaardigheid en
corrigeerbaarheid gezamenlijk worden versterkt. Dit
betekent:
·
dat nationale
democratie niet langer als exclusieve norm kan fungeren,
·
maar ook dat
supranationale of mondiale governance niet legitiem wordt louter omdat zij
functioneel noodzakelijk is;
·
legitimiteit
ontstaat pas waar functionele adequaatheid, participatieve betrokkenheid en
institutionele correctie met elkaar worden verbonden.
De uitdaging is dus niet
om territoriale legitimiteit te vervangen, maar om haar in te bedden in een
meerschalig stelsel van gestapelde legitimiteit, waarin verschillende niveaus
verschillende, maar onderling verbonden, bijdragen leveren aan een
rechtvaardige en corrigeerbare orde. Alleen binnen zo’n paradigma kan een
institutioneel ontwerp ontstaan dat adequaat reageert op de schaal van
hedendaagse macht zonder de democratische en rechtsstatelijke voorwaarden van
menswording op te offeren.
Lees het volledige
onderzoek
De architectuur van
menswording
Waarom de toekomst van
vrijheid, democratie en rechtvaardigheid afhangt van de instituties die wij
bouwen
[1] Zie onder meer
Johannes Althusius, Politica (1603), waarin een gelaagde en associatieve
opvatting van politieke ordening wordt ontwikkeld; Montesquieu, De l’esprit
des lois (1748), met de klassieke leer van machtenscheiding; en Robert A.
Dahl, Polyarchy (1971), waarin democratische legitimiteit wordt
gekoppeld aan pluralistische machtsstructuren. Vergelijkbaar gedachtegoed is te
vinden in Ibn Khaldun, Muqaddimah (1377), waar politieke stabiliteit
wordt begrepen als afhankelijk van sociale cohesie en wederzijdse
afhankelijkheid, en in Kautilya, Arthashastra (ca. 3e eeuw v.Chr.),
waarin bestuur wordt opgevat als een systeem van onderling balancerende
functies en verantwoordelijkheden. In hedendaagse theorieën wordt dit verder
uitgewerkt in concepten van polycentrisch bestuur en institutionele
diversiteit, zie bijvoorbeeld Elinor Ostrom, Governing the Commons
(1990), en Michael Zürn, A Theory of Global Governance (2018), waarin
legitimiteit wordt begrepen als het resultaat van meervoudige, deels
overlappende governance-arrangementen met ingebouwde correctiemechanismen.
[2] Zie onder meer Gary
Marks en Liesbet Hooghe, Multi-Level Governance and European Integration
(2001), waarin governance wordt geconceptualiseerd als een systeem van
verspreide autoriteit over verschillende niveaus; Elinor Ostrom, Governing
the Commons (1990), waarin polycentrische ordening wordt gepresenteerd als
alternatief voor gecentraliseerde of volledig gedecentraliseerde modellen; en
James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier (1997), waarin
wordt benadrukt dat globale en lokale processen steeds sterker vervlochten
raken. Vergelijkbare inzichten zijn te vinden in Amartya Sen, Development as
Freedom (1999), waar ontwikkeling wordt verbonden aan institutionele
mogelijkheden op verschillende niveaus, en Wang Shaoguang, The Rise of the
Regions: Fiscal Reform and the Decline of Central State Capacity in China
(1997), waarin de dynamiek tussen centrale en decentrale bestuurslagen wordt
geanalyseerd. Deze benaderingen onderstrepen dat effectieve en legitieme
governance afhankelijk is van de afstemming en interactie tussen overlappende
institutionele niveaus.
[3] Zie onder meer Edgar
Morin, On Complexity (2008), en Donella H. Meadows, Thinking in
Systems: A Primer (2008), waarin wordt betoogd dat complexe systemen worden
gekenmerkt door wederzijdse afhankelijkheden, feedbacklussen en niet-lineaire
dynamiek die gecentraliseerde sturing beperken. Recente bijdragen zoals Thomas
Hale, Governing the Climate-Energy Nexus (2020), en Frank Biermann, Earth
System Governance: World Politics in the Anthropocene (2022), laten zien
dat mondiale vraagstukken zoals klimaatverandering vragen om gelaagde,
adaptieve governance-arrangementen. Aanvullend onderstrepen Fikret Berkes, Sacred
Ecology (2018), en Partha Dasgupta, The Economics of Biodiversity: The
Dasgupta Review (2021), dat duurzame en legitieme ordening afhankelijk is
van het vermogen om ecologische, sociale en institutionele systemen in
samenhang te begrijpen en te besturen. Deze inzichten convergeren in de
conclusie dat legitimiteit in complexe systemen noodzakelijkerwijs meervoudig,
gelaagd en adaptief georganiseerd moet zijn.
[4] Zie onder meer
Clifford Geertz, The Interpretation of Cultures (1973), waarin betekenis
en identiteit worden begrepen als contextueel en cultureel ingebed; Benedict
Anderson, Imagined Communities (1983), dat laat zien hoe politieke
gemeenschappen sociaal geconstrueerd en veranderlijk zijn; en Arjun Appadurai, Modernity
at Large (1996), waarin globalisering wordt geanalyseerd als een proces dat
meervoudige en overlappende identiteitslagen voortbrengt. Recente bijdragen
zoals Rogers Brubaker, Trans: Gender and Race in an Age of Unsettled
Identities (2016), en Amartya Sen, Identity and Violence: The Illusion
of Destiny (2006), onderstrepen dat individuen gelijktijdig meerdere, deels
contextafhankelijke identiteiten dragen. Vergelijkbare inzichten zijn te vinden
in Achille Mbembe, Critique of Black Reason (2017), waarin identiteit
wordt begrepen als historisch en relationeel gevormd, en in Kwame Anthony
Appiah, The Lies That Bind (2018), waar wordt betoogd dat politieke en
morele verbondenheid niet kan worden gereduceerd tot één enkele schaal of
categorie. Deze benaderingen impliceren dat politieke legitimiteit
institutioneel moet kunnen aansluiten bij meervoudige vormen van identificatie
en betrokkenheid, in plaats van deze te reduceren tot één uniforme politieke
gemeenschap.
[5] Het concept van
‘gestapelde legitimiteit’ (stacked legitimacy) sluit aan bij een bredere
theoretische ontwikkeling waarin legitimiteit wordt begrepen als het resultaat
van meerdere, overlappende en elkaar aanvullende bronnen en niveaus van
rechtvaardiging, in plaats van één enkel soeverein fundament. Klassieke
aanknopingspunten zijn te vinden bij Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft
(1922), waar verschillende legitimiteitsgronden (traditioneel, charismatisch,
rationeel-legaal) naast elkaar bestaan, en bij David Easton, A Systems
Analysis of Political Life (1965), waarin legitimiteit wordt geanalyseerd
als diffuse en specifieke steun binnen een politiek systeem. In de context van
complexe, gelaagde samenlevingen wordt dit verder uitgewerkt in theorieën van
meervoudige en gedeelde soevereiniteit, zie onder meer Fritz W. Scharpf, Governing
in Europe (1999), met het onderscheid tussen input- en outputlegitimiteit,
en Vivien A. Schmidt, Democracy in Europe (2006), die daar
throughput-legitimiteit aan toevoegt. Recente literatuur verdiept dit
perspectief door legitimiteit expliciet te verbinden aan multi-level governance
en institutionele pluraliteit. Zie bijvoorbeeld Michael Zürn, A Theory of
Global Governance (2018), waarin legitimiteit ontstaat uit overlappende
governance-arrangementen met verschillende bronnen van rechtvaardiging; Thomas
Risse, Public Spheres and the Legitimacy of Global Governance (2010) en
latere bijdragen, waarin het belang van meervoudige publieke sferen wordt
benadrukt; en B. Guy Peters en Jon Pierre, Advanced Introduction to
Governance (2019), waarin legitimiteit wordt gekoppeld aan de interactie
tussen verschillende bestuursniveaus en actoren. Ook in de literatuur over
transnationaal en experimenteel bestuur wordt gewezen op cumulatieve
legitimiteitsbronnen, zie Jonathan Zeitlin en Charles F. Sabel, Experimentalist
Governance in the European Union (2010), waar legitimiteit voortvloeit uit
iteratieve processen van monitoring, leren en herziening over meerdere niveaus
heen. Aanvullend laten recente bijdragen binnen bestuurskunde en rechtstheorie
zien dat legitimiteit steeds vaker wordt ‘gestapeld’ via combinaties van
democratische, technocratische, juridische en maatschappelijke vormen van
verantwoording. Zie onder meer Mark Bovens, Public Accountability
(2014), waarin verschillende accountability-relaties als complementair worden
begrepen, en R. Daniel Kelemen, Eurolegalism (2011), waarin juridische
legitimiteit een aanvullende laag vormt naast politieke besluitvorming. Meer
recent wijzen Thomas Hale, David Held en Kevin Young (2021) in hun werk over
transnationale governance en accountability op de noodzaak van gecombineerde
legitimiteitsbronnen in mondiale beleidsnetwerken.Ten slotte wordt in
aangrenzende literatuur benadrukt dat legitimiteit ook sociaal en relationeel
wordt opgebouwd over verschillende schaalniveaus en gemeenschappen heen, zie
Amartya Sen, The Idea of Justice (2009), en Boaventura de Sousa Santos, Epistemologies
of the South (2014), waarin pluraliteit van perspectieven en kennisvormen
wordt verbonden aan rechtvaardigheid en legitimiteit. Deze uiteenlopende
benaderingen convergeren in het inzicht dat legitimiteit in hedendaagse
complexe samenlevingen niet kan worden herleid tot één bron of niveau, maar
ontstaat uit een gelaagde, dynamische en wederzijds corrigerende configuratie
van instituties, praktijken en rechtvaardigingsvormen.
Reacties
Een reactie posten