Grote vermogens zwaarder belasten? Juridisch kan het — maar niet ondoordacht
Een hogere
belasting op grote vermogens, omvangrijke nalatenschappen en milieubelastende
activiteiten zijn zowel normatief als economisch gerechtvaardigd. Rawls biedt
daarvoor het rechtvaardigheidstheoretische kader: fiscale lasten zijn
aanvaardbaar wanneer zij deel uitmaken van een institutionele orde die
fundamentele vrijheden beschermt, eerlijke kansen bevordert en de positie van
de minst bevoordeelden verbetert. Piketty voegt daaraan de empirische
waarschuwing toe dat vermogensconcentratie, erfelijke overdracht en het
afwentelen van maatschappelijke kosten zich zonder politieke correctie
cumulatief kunnen versterken. Daarmee is echter nog niet beslist hoe zulke
belastingen concreet moeten worden vormgegeven en waar de juridische grenzen
liggen.
Juist bij de
toepassing op Nederland moet onderscheid worden gemaakt tussen de politieke
wenselijkheid van een belasting en haar juridische houdbaarheid. De wetgever
beschikt op fiscaal en sociaaleconomisch terrein over een ruime
beoordelingsvrijheid, maar die vrijheid is niet onbeperkt. Belastingmaatregelen
grijpen in op bestaande vermogensposities, beïnvloeden investeringsbeslissingen
en kunnen voor bepaalde personen of ondernemingen ingrijpende gevolgen hebben.
Zij moeten daarom voldoen aan het legaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel,
het evenredigheidsbeginsel en de bescherming van eigendom onder artikel 1 van
het Eerste Protocol bij het EVRM. Voor zover een maatregel binnen de
werkingssfeer van het Unierecht valt, zijn bovendien artikel 17 en artikel 52
van het EU-Handvest en de Europese verkeersvrijheden relevant.
De juridische
beoordeling kan niet worden beperkt tot de abstracte vaststelling dat
belastingheffing een algemeen belang dient. De concrete vormgeving is
beslissend. De bijgevoegde notitie over maatregelen op de woningmarkt laat zien
dat een overtuigende eigendomsrechtelijke toets vraagt om een zorgvuldig
opgebouwd wetgevingsdossier: de geraakte groepen en belangen moeten vooraf in
kaart worden gebracht, het doel van de maatregel moet scherp en realistisch
worden geformuleerd, de geschiktheid en gevolgen moeten worden onderbouwd en op
regelingsniveau moet een redelijke verhouding bestaan tussen het algemeen
belang en de lasten voor de betrokkenen. Daarnaast mag de toepassing niet
leiden tot een individuele en buitensporige last. Ook voorzienbaarheid, overgangsrecht,
cumulatie met andere maatregelen, uitvoerbaarheid en de aanwezigheid van een
veiligheidsventiel kunnen relevant zijn voor de proportionaliteit.
Deze systematiek
is rechtstreeks bruikbaar voor de beoordeling van fiscale hervormingen. Een
progressieve vermogensbelasting is juridisch niet alleen afhankelijk van het
tarief, maar ook van de gekozen grondslag, de waarderingsregels, de behandeling
van schulden, de hoogte van vrijstellingen en de vraag of rekening wordt
gehouden met liquiditeit en verliesjaren. Bij ondernemingsvermogen moet
bovendien worden onderscheiden tussen vermogen dat daadwerkelijk actief en
risicodragend in een onderneming werkzaam is en vermogen dat slechts juridisch
in een ondernemingsstructuur is ondergebracht, maar economisch een passief
beleggingskarakter heeft. Een te grove vrijstelling voor ondernemingsvermogen
kan grote vermogens buiten de heffing plaatsen en daarmee het gelijkheids- en
doelmatigheidsbeginsel ondermijnen. Een te rigide heffing kan daarentegen de
continuïteit van levensvatbare ondernemingen aantasten of belastingplichtigen
dwingen productieve activa te verkopen. Juridische houdbaarheid vereist daarom
differentiatie op basis van de economische functie van het vermogen, zonder de
regeling zo complex te maken dat zij onuitvoerbaar of gemakkelijk
manipuleerbaar wordt.
Een progressieve
erfbelasting roept vergelijkbare, maar deels andere vragen op. Het
aangrijpingspunt is hier niet het periodiek bezit van vermogen, maar de
overgang ervan naar een nieuwe verkrijger. Daardoor kan een erfbelasting
relatief sterk worden gerechtvaardigd vanuit draagkracht en eerlijke
kansengelijkheid: de verkrijger ontvangt een economisch voordeel zonder dat
daar een eigen tegenprestatie tegenover staat. Tegelijkertijd moet rekening
worden gehouden met de positie van de langstlevende partner, de gezinswoning,
illiquide nalatenschappen en reële familieondernemingen. De juridische vraag is
niet of de wetgever onderscheid mag maken tussen kleine en zeer grote
verkrijgingen, maar of de gekozen grenzen, tarieven en uitzonderingen berusten
op objectieve en redelijke criteria en niet verder gaan dan voor het
nagestreefde doel nodig is.
Milieubelastingen
verschillen opnieuw van beide vermogensheffingen. Hun primaire doel is niet
noodzakelijk herverdeling, maar het internaliseren van negatieve
externaliteiten en het sturen van gedrag. Zij brengen de maatschappelijke
kosten van uitstoot, vervuiling en grondstoffengebruik dichter bij de
veroorzaker. Daarmee hebben zij een sterke rechtvaardiging vanuit het algemeen
belang, waaronder klimaatbescherming, volksgezondheid, biodiversiteit en
intergenerationele rechtvaardigheid. Toch zijn ook hier proportionaliteit en
gelijkheid essentieel. Een heffing kan regressief uitpakken wanneer huishoudens
met lage inkomens weinig mogelijkheden hebben hun gedrag aan te passen, terwijl
hogere inkomens dezelfde lasten gemakkelijk dragen. Een juridisch en maatschappelijk
overtuigende milieubelasting vraagt daarom om een samenhangend ontwerp waarin
de prijsprikkel wordt gecombineerd met compensatie, investeringsmogelijkheden,
toegankelijke alternatieven en een geleidelijke overgang.
Een
internationale vergelijking is bij deze beoordeling onmisbaar. Europese landen
hanteren uiteenlopende modellen voor vermogensbelasting, erfbelasting en
milieufiscaliteit. Sommige staten heffen jaarlijks over nettovermogen, andere
richten zich sterker op kapitaalinkomen, vastgoed of vermogensoverdracht. Ook
de bescherming van ondernemingsvermogen varieert sterk: van ruime
doorschuiffaciliteiten tot strikte voorwaarden rond voortzetting,
werkgelegenheid en actieve bedrijfsuitoefening. Op milieugebied bestaan
eveneens verschillende combinaties van CO₂-heffingen, energiebelastingen,
emissiehandel, terugsluis en gerichte compensatie. Deze variatie laat zien dat
het EVRM en het Unierecht geen uniform belastingmodel voorschrijven. Zij laten
staten aanzienlijke beleidsruimte, maar maken ook zichtbaar welke ontwerpkeuzes
de juridische robuustheid vergroten en welke uitzonderingen juist leiden tot
arbitrage, ongelijke behandeling of verlies aan legitimiteit.
Voor Nederland
moet de vraag naar juridische houdbaarheid daarom worden geplaatst binnen een
bredere fiscale heroriëntatie. Het gaat niet om het afzonderlijk verhogen van
één belasting, maar om een samenhangende verschuiving van de lasten op arbeid
naar grote vermogens, zeer omvangrijke erfenissen, economische renten en
milieubelastende activiteiten. De proportionaliteit van elke maatregel hangt
mede af van die samenhang. Een hogere heffing op vermogen kan anders worden
beoordeeld wanneer zij aantoonbaar wordt gebruikt om de belasting op arbeid te
verlagen, publieke investeringen te financieren of de ecologische transitie
sociaal uitvoerbaar te maken. Omgekeerd kan de cumulatie van meerdere heffingen
op dezelfde grondslag leiden tot een onevenredige last wanneer de wetgever de
gecombineerde effecten niet onderzoekt.
In deze
paragraaf wordt daarom per belastingsoort onderzocht welke juridische ruimte
Nederland heeft, welke internationale voorbeelden richting kunnen geven en
welke ontwerpvoorwaarden nodig zijn om te voldoen aan het eigendomsrecht, het
gelijkheidsbeginsel en de eisen van proportionaliteit. Daarbij staan vier
vragen centraal. Welk algemeen belang rechtvaardigt de maatregel? Is de gekozen
heffingsgrondslag geschikt en voldoende nauwkeurig? Bestaat op regelingsniveau
een redelijke verhouding tussen doel en middel? En bevat het stelsel voldoende
waarborgen om uitzonderlijke, buitensporige gevolgen in individuele gevallen te
voorkomen?
De inzet is niet
om iedere fiscale inmenging risicoloos te maken. Dat is onmogelijk. Fiscale
hervorming raakt onvermijdelijk bestaande belangen, verwachtingen en
vermogensposities. De juridische opdracht is veeleer om die inmenging
democratisch te legitimeren, inhoudelijk te onderbouwen en zodanig vorm te
geven dat zij niet willekeurig, disproportioneel of onuitvoerbaar wordt. Alleen
dan kan een verschuiving naar een rechtvaardiger belastingmix niet alleen
economisch en normatief overtuigen, maar ook standhouden binnen de Nederlandse
en Europese rechtsorde.
Lees hier het
volledige onderzoek Fiscale rechtvaardigheid in de democratische rechtsstaat:
Reacties
Een reactie posten