Is één wereldregering de oplossing? Of hebben we juist méér machtscentra nodig?
Polycentrisch en
functioneel complementair systeem
De voorgaande analyse
maakt duidelijk dat de spanning tussen schaal van macht en schaal van
legitimiteit niet kan worden opgelost door centralisatie of terugtrekking
alleen. Een wereldstaat concentreert te veel macht; nationale soevereiniteit
sluit onvoldoende aan bij grensoverschrijdende problemen; technocratische
governance vergroot de afstand tussen besluitvorming en burgers; losse
netwerken missen samenhang en afdwingbaarheid. Tegen deze achtergrond wordt een
ander institutioneel paradigma zichtbaar: geen monocentrische orde met één
beslissend centrum, maar een polycentrisch en functioneel complementair systeem
waarin meerdere gezags- en besluitvormingscentra gelijktijdig opereren, elkaar aanvullen
en wederzijds corrigeren. Het klassieke begrip van polycentriciteit is daarbij
een belangrijk vertrekpunt, maar moet normatief worden herwerkt. Niet elk
polycentrisch systeem is wenselijk; de vraag is onder welke voorwaarden een
meerschalige institutionele orde daadwerkelijk bijdraagt aan menswording.
De oorsprong van het
polycentrische denken ligt in het werk van Vincent en Elinor Ostrom over
grootstedelijk bestuur in de Verenigde Staten[1]. Hun empirische studies naar onder meer politie-
en nutsvoorzieningen in metropolitane gebieden ondermijnden de destijds
dominante aanname dat centralisatie noodzakelijk efficiënter en rationeler zou
zijn. Zij lieten zien dat systemen met meerdere overlappende publieke en
private producenten, mits ingebed in gemeenschappelijke spelregels, juist
voordelen konden combineren: schaalvoordelen waar nodig, nabijheid en
aanpasbaarheid waar mogelijk, en experimenteerruimte voor institutioneel leren.
Elinor Ostrom trok deze inzichten later door naar commons-bestuur en naar
klimaatgovernance, waar zij uitdrukkelijk waarschuwde tegen het idee dat
mondiale problemen vanzelfsprekend slechts door één mondiaal centrum opgelost
kunnen worden. Juist bij collectieve-actieproblemen, zo stelde zij, kunnen
polycentrische ordeningen voordelen bieden doordat zij actie op meerdere
niveaus mogelijk maken, leren bevorderen en terugkoppeling versnellen.
Deze inzichten zijn van
groot belang, maar zij volstaan niet. In hun klassieke vorm zijn zij vooral
institutioneel-analytisch en in belangrijke mate descriptief: zij laten zien
hoe meerdere centra kunnen samenwerken en onder welke omstandigheden dat effectief
kan zijn. Voor het normatieve project van dit boek is dat onvoldoende. Een
polycentrische orde kan immers niet alleen leervermogen en flexibiliteit
vergroten, maar ook nieuwe onzichtbare machtsconcentraties voortbrengen.
Empirisch onderzoek naar polycentrische milieugovernance laat zien dat
structurele uitkomsten niet begrijpelijk zijn zonder expliciete analyse van
macht[2]: actoren oefenen macht uit via institutioneel
ontwerp, pragmatische coördinatie en framing van problemen, en deze
machtsvormen kunnen evenzeer repressief en uitsluitingsbevorderend als
productief zijn. Meer recente literatuur wijst er bovendien op dat polycentrie
bestaande asymmetrieën kan verdiepen, omdat kapitaalkrachtige actoren complexe
institutionele landschappen beter kunnen navigeren dan zwakkere groepen. Een
normatief adequaat polycentrisch model moet daarom méér doen dan meerdere
centra toestaan; het moet hun verhouding actief ordenen in termen van macht,
verantwoording en correctie[3]. Empirisch onderzoek biedt een groeiend aantal
voorbeelden van polycentrische ordening, waarin meerdere, deels overlappende
besluitvormingscentra gezamenlijk governance-uitkomsten vormgeven[4]. Vergelijkende institutionele en antropologische
studies laten zien dat vormen van polycentrische ordening ook buiten de
westerse context voorkomen, zij het doorgaans niet als expliciet ontworpen
bestuursmodel maar als historisch gegroeide configuraties van overlappende
autoriteit, kennis en normatieve praktijken[5].
Vanuit het
menswordingsperspectief betekent dit dat polycentrie slechts verdedigbaar is
wanneer zij wordt ingebed in een functioneel complementair systeem. Functionele
complementariteit houdt in dat verschillende niveaus niet willekeurig naast
elkaar bestaan, maar onderscheiden bijdragen leveren aan één samenhangende
institutionele orde. Lokale niveaus dragen nabijheid, contextkennis en sociale
legitimiteit; nationale niveaus dragen rechtsstatelijke concretisering,
herverdeling en afdwingbaarheid; regionale niveaus dragen normharmonisatie,
schaalvoordelen en grensoverschrijdende regulering; mondiale niveaus dragen de
aanpak van collectieve-actieproblemen, planetaire grenzen en minimale
normstelling. Geen van deze niveaus is op zichzelf voldoende, maar elk vervult
een functie die vanuit andere niveaus niet volledig kan worden overgenomen.
Polycentriciteit wordt zo niet begrepen als institutionele veelheid op
zichzelf, maar als een gedifferentieerd netwerk van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden, waarin schaal en functie op elkaar worden afgestemd.
Hiermee verschijnt direct
de eerste eigen toevoeging: menswording als normatief criterium. De vraag is
niet louter of een polycentrisch systeem effectief is in probleemoplossing,
maar of het bijdraagt aan de voorwaarden waaronder mensen zich kunnen ontwikkelen
als autonome, relationele en kwetsbare wezens binnen sociale en ecologische
grenzen. Dat criterium vergt ten minste drie dingen. Ten eerste moet een
polycentrische orde de autonomie van betrokkenen versterken: zij moet ervoor
zorgen dat burgers en gemeenschappen invloed kunnen uitoefenen op de
schaalniveaus die hun levensomstandigheden daadwerkelijk bepalen. Ten tweede
moet zij gelijkwaardigheid bevorderen: invloed en blootstelling mogen niet
structureel uit elkaar groeien, en de meerlagigheid van instit
gelijkwaardigheid uties mag niet leiden tot permanente marginalisering van
minder machtige groepen of regio’s[6]. Ten derde moet zij corrigeerbaar zijn: wanneer
schade, uitsluiting of machtsmisbruik optreden, moeten er meerdere punten van
tegenmacht en herziening bestaan. In deze benadering is polycentrie geen
neutrale bestuursvorm, maar een institutioneel model dat alleen gerechtvaardigd
is wanneer het menselijke ontwikkelingsruimte daadwerkelijk beschermt en
vergroot.
De tweede toevoeging is
dat macht expliciet wordt meegenomen. Klassieke polycentrische theorie heeft
vaak de neiging om de aanwezigheid van meerdere centra te verbinden met checks
and balances, leren en samenwerking. Dat is deels terecht, maar empirisch onvolledig.
Polycentrische systemen kunnen namelijk zeer ongelijk worden bewoond. Sommige
actoren beschikken over data, financiële middelen, expertise, schaalvoordelen
en juridische capaciteit om verschillende niveaus strategisch tegen elkaar uit
te spelen. Dat is zichtbaar in digitale platformeconomieën, waar mondiale
ondernemingen lokale, nationale en regionale rechtsregimes combineren in hun
voordeel; in klimaatgovernance, waar rijke landen en bedrijven de agenda en de
financieringsvoorwaarden vaak mede bepalen; en in ontwikkelings- en
natuurbeschermingsregimes, waar afhankelijkheidsrelaties tussen donor en
ontvanger de ogenschijnlijke veelheid van centra sterk hiërarchiseren. Een
normatief adequaat polycentrisch model moet daarom niet alleen diversiteit van
centra erkennen, maar ook mechanismen ontwerpen die machtsasymmetrie zichtbaar
maken, begrenzen en compenseren. Dat vergt transparantie over wie agenda’s
bepaalt, toegang tot participatiekanalen, bescherming van zwakkere actoren en
institutionele tegenmacht op verschillende niveaus.
De derde en wellicht
belangrijkste toevoeging is dat corrigeerbaarheid het kernprincipe van het
polycentrische systeem vormt. Vanuit het menswordingskader is corrigeerbaarheid
geen aanvullende kwaliteit, maar de voorwaarde waaronder meerschalige instituties
hun legitimiteit behouden. Een monocentrisch systeem heeft doorgaans weinig
alternatieve herstelpunten: wanneer het centrum faalt, faalt het systeem als
geheel. Een polycentrisch systeem daarentegen kan mits goed ontworpen meerdere
plaatsen van feedback, contestatie en herstel genereren. Lokale mobilisatie kan
nationaal beleid corrigeren; nationale rechterlijke toetsing kan supranationale
implementatie disciplineren; regionale normen kunnen nationale inertie
doorbreken; mondiale rapportage en monitoring kunnen lokale en nationale
verwaarlozing zichtbaar maken. Juist dit meervoudige karakter kan leervermogen,
foutcorrectie en institutionele veerkracht vergroten. Ostroms eigen werk over
klimaatbeleid benadrukte al dat polycentrische ordeningen voordelen hebben
doordat zij experimenteren op meerdere niveaus mogelijk maken en lokale en
regionale acties niet hoeven te wachten op één alomvattende mondiale
overeenkomst. Recente literatuur bevestigt dat polycentrische klimaatgovernance
in de praktijk inderdaad kan leiden tot beleidsinnovatie, wederzijds leren en
verspreiding van succesvolle praktijken, al hangt dit sterk af van
institutionele verbindingen en machtsverhoudingen[7].
Daarmee wordt ook
duidelijk waarom dit systeem geen hiërarchie maar een netwerk moet vormen. Een
functioneel complementair polycentrisch model is niet simpelweg een ladder van
lager naar hoger bestuur, maar een structuur van overlappende en wederzijds afhankelijke
knooppunten. Hiërarchie veronderstelt dat hogere niveaus in laatste instantie
superieur zijn in gezag en rationaliteit. Een netwerklogica erkent daarentegen
dat legitimiteit, kennis, uitvoeringscapaciteit en normatieve bescherming
verschillende loci hebben. Het lokale niveau kan epistemisch superieur zijn in
contextkennis; het nationale niveau juridisch in afdwingbaarheid; het regionale
niveau regulatief in coördinatie; het mondiale niveau normatief in het
articuleren van planetaire ondergrenzen. De kwaliteit van het systeem hangt dan
niet af van de dominantie van één niveau, maar van de kwaliteit van de
verbindingen tussen niveaus: informatie-uitwisseling, juridische
interoperabiliteit, participatieve kanalen, financieringsmechanismen, toetsing
en terugkoppeling.
Historisch zijn daar
aanwijzingen voor. De Europese Unie is, ondanks haar tekortkomingen, een
voorbeeld van een polycentrische meerschalige structuur waarin lokale,
nationale en supranationale niveaus doorlopende interacties aangaan[8]. De Raad van Europa en het Comité van de Regio’s
beschrijven Europese multilevel governance juist in termen van gedeelde
verantwoordelijkheid tussen EU, lidstaten en lokale en regionale overheden[9]. Tegelijkertijd laat de EU ook zien dat
functionele complementariteit niet vanzelf ontstaat: waar normharmonisatie en
regulering wel groeien, blijven participatie en publieke herkenbaarheid achter,
wat de legitimiteitsbasis verzwakt. Ook hier bevestigt het empirisch materiaal
de centrale these: polycentrie is niet per definitie emancipatoir, maar wordt
dat slechts wanneer macht, legitimiteit en correctie in samenhang worden
georganiseerd.
Het antwoord op de
schaalcrisis van de moderne rechtsstaat ligt niet in één nieuwe soeverein, maar
in een polycentrisch en functioneel complementair systeem waarin:
·
meerdere
centra gelijktijdig gezag uitoefenen;
·
hun functies
worden onderscheiden naar schaal en probleemtype;
·
macht
expliciet wordt geanalyseerd en begrensd;
·
corrigeerbaarheid
als normatief kernbeginsel fungeert; en
·
de hele
ordening wordt getoetst aan de vraag of zij de voorwaarden voor menswording
versterkt.
De meerwaarde van deze
benadering is dat zij zowel descriptief realistisch als normatief veeleisend
is. Zij erkent dat de feitelijke wereld al polycentrisch is geworden in
economie, technologie, ecologie en recht, maar weigert die veelheid vanzelf als
legitiem te beschouwen. Pas wanneer de polycentrische orde zó wordt ingericht
dat zij autonomie, gelijkwaardigheid en corrigeerbaarheid versterkt, kan zij
als institutioneel adequaat gelden. Daarmee verschuift de vraag van “hoeveel
centra zijn er?” naar “hoe zijn de centra met elkaar verbonden, wie profiteert
ervan, wie kan corrigeren, en draagt het geheel bij aan menswording?”.
Lees het volledige
onderzoek
De architectuur van
menswording
Waarom de toekomst van
vrijheid, democratie en rechtvaardigheid afhangt van de instituties die wij
bouwen
[1] De oorsprong van het
polycentrische denken ligt in het werk van Vincent Ostrom en Elinor Ostrom over
grootstedelijk bestuur in de Verenigde Staten. In hun analyse van publieke
dienstverlening in complexe stedelijke regio’s betoogden zij dat meerdere, overlappende
en deels autonome besluitvormingscentra effectiever en responsiever kunnen zijn
dan sterk gecentraliseerde systemen (Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout &
Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A
Theoretical Inquiry,” American Political Science Review, 1961). Deze
benadering werd later verder uitgewerkt door Elinor Ostrom, onder meer in haar
studie naar collectieve actie en gemeenschappelijke hulpbronnen (Governing
the Commons, 1990), waarin polycentriciteit wordt gepositioneerd als een
robuust model voor institutionele diversiteit, lokale aanpassing en veerkracht.
[2] Zie onder meer Elinor Ostrom, Governing
the Commons (Cambridge University Press, 1990); Elinor Ostrom, “Polycentric
Systems for Coping with Collective Action and Global Environmental Change”, Global
Environmental Change 20, nr. 4 (2010): 550–557; Arun Agrawal, “Common
Property Institutions and Sustainable Governance of Resources”, World
Development 29, nr. 10 (2001): 1649–1672; Jesse C. Ribot en Nancy Lee
Peluso, “A Theory of Access”, Rural Sociology 68, nr. 2 (2003): 153–181;
en Fariborz Zelli en Harro van Asselt, “The Institutional Fragmentation of
Global Environmental Governance”, Global Environmental Politics 13, nr.
3 (2013): 1–13. Deze literatuur laat zien dat polycentrische milieugovernance niet alleen
draait om institutionele spreiding en lokale aanpassing, maar ook om
machtsverhoudingen, toegang tot hulpbronnen, besluitvormingsposities en
ongelijke beïnvloedingsmogelijkheden.
[3] Klassieke
aanknopingspunten voor een dergelijke machtsanalyse zijn te vinden bij Michel
Foucault, Power/Knowledge (1980), waarin macht wordt begrepen als
relationeel en productief, en Steven Lukes, Power: A Radical View (1974;
herz. 2005), waarin ook verborgen en structurele machtsvormen worden
geanalyseerd. Binnen de studie van instituties en collectieve actie benadrukt
Elinor Ostrom, Understanding Institutional Diversity (2005), dat
governance-uitkomsten afhankelijk zijn van institutionele configuraties en de
strategische interacties tussen actoren.
Recente literatuur over milieugovernance en polycentrische systemen
verdiept dit perspectief door macht expliciet te integreren in de analyse van
gelaagde governance-arrangementen. Zie onder meer Harriet Bulkeley, Cities
and Climate Change (2013), en Peter Newell, Globalization and the
Environment (2012), waarin wordt getoond hoe stedelijke, nationale en
transnationale actoren verschillende machtsbronnen mobiliseren. Daarnaast laten
Matthew J. Hoffmann en Alice Ba, Climate Governance at the Crossroads
(2022), zien hoe coördinatie en competitie tussen actoren mede worden gestuurd
door machtsasymmetrieën. Meer specifiek binnen de literatuur over
polycentrische governance benadrukken Benjamin K. Sovacool en Thijs Van de
Graaf, Global Energy Politics (2020), dat energie- en klimaatuitkomsten
mede worden bepaald door strategische positionering en institutionele keuzes
van publieke en private actoren. Ook Oran R. Young, Governing Complex
Systems (2017), en latere bijdragen, wijzen erop dat probleemdefinitie en
framing cruciale machtsdimensies vormen binnen internationale milieuregeling.
Aanvullend laten Frank Biermann et al., The Science and Practice of Earth
System Governance (2020), en Aarti Gupta, Transparency in Global
Environmental Governance (2014), zien hoe kennis, transparantie en
institutionele architectuur als machtsinstrumenten functioneren.Ten slotte
benadrukken recente bijdragen dat machtsuitoefening in deze context zowel
beperkend als productief is: zij kan leiden tot uitsluiting, ongelijkheid en
dominantie, maar ook tot coördinatie, innovatie en collectieve actie. Zie
bijvoorbeeld Karen Bakker, The Sounds of Life (2022), waarin
technologische en ecologische systemen worden geanalyseerd als machtsgeladen
omgevingen, en Dipesh Chakrabarty, The Climate of History in a Planetary Age
(2021), waarin de verwevenheid van kennis, macht en planetaire governance
centraal staat. Nederlandse kennisinstellingen zien dat dergelijke
governance-arrangementen niet alleen coördinatievraagstukken zijn, maar ook
machtsstructuren impliceren. Zo tonen studies naar innovatie- en
energietransities, zoals Adriaan van der Loos, Marko Hekkert en James Patterson
(2022), dat polycentrische systemen worden gevormd door strategische interacties
tussen publieke en private actoren, waarbij institutionele keuzes en
positionering doorslaggevend zijn. Eveneens benadrukt werk van Shivant Jhagroe
dat duurzaamheids- en transitieprocessen fundamenteel verweven zijn met vragen
van rechtvaardigheid, kennis en machtsverhoudingen binnen sociaal-ecologische
systemen. Deze literatuur convergeert in het inzicht dat polycentrische
milieugovernance niet louter een descriptief model is van gelaagde coördinatie,
maar een normatief en analytisch kader waarin macht in institutionele,
discursieve en materiële zin centraal
staat voor het begrijpen van uitkomsten, ongelijkheden en mogelijkheden tot
transformatie.
[4] Klassiek en
invloedrijk is het werk van Elinor Ostrom, Governing the Commons (1990),
waarin lokale gemeenschappen in onder meer irrigatiesystemen in Nepal en Spanje
en bosbeheer in Japan laten zien hoe gedeelde hulpbronnen duurzaam kunnen
worden beheerd zonder centrale hiërarchie. Deze inzichten zijn verder
uitgewerkt in Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout en Robert Warren, “The
Organization of Government in Metropolitan Areas” (1961), waarin stedelijke
regio’s worden geanalyseerd als systemen van overlappende bestuurslagen. Binnen
milieugovernance tonen talrijke studies aan dat klimaat- en duurzaamheidsbeleid
zich ontwikkelt via polycentrische configuraties. Zie onder meer Andrew Jordan
en Dave Huitema, Polycentric Governance (2023), en Harriet Bulkeley et
al., Transnational Climate Change Governance (2014), waarin steden,
bedrijven, NGO’s en internationale organisaties gezamenlijk beleid vormen
buiten één centraal gezag. Ook Thomas Hale, Catalytic Cooperation
(2018), laat zien hoe mondiale klimaatgovernance functioneert via een netwerk
van vrijwillige, maar onderling verweven initiatieven. Op nationaal en lokaal
niveau zijn vergelijkbare patronen zichtbaar. Zo documenteren Gert Spaargaren
en Arthur P. J. Mol, Governing Environmental Flows (2006), hoe
milieubeleid in Europa tot stand komt via interacties tussen staat, markt en
maatschappelijke actoren. In stedelijke contexten tonen Edgar Pieterse, City
Futures (2008), en Jennifer Robinson, Ordinary Cities (2006), dat
stedelijke governance afhankelijk is van netwerken van publieke en private
actoren met deels overlappende bevoegdheden. Meer recent benadrukken studies
naar energie- en innovatiesystemen dat transities plaatsvinden via
polycentrische configuraties van actoren en instituties, zie Marko Hekkert et al.,
Technological Innovation Systems (2007) en latere empirische
toepassingen, en Benjamin K. Sovacool en Thijs Van de Graaf, Global Energy
Politics (2020), waarin nationale, regionale en transnationale niveaus
elkaar beïnvloeden. Ook Oran R. Young, Governing Complex Systems (2017),
en Frank Biermann et al., The Science and Practice of Earth System
Governance (2020), tonen aan dat mondiale governance steeds vaker bestaat
uit gelaagde en overlappende instituties zonder centraal gezag. Deze
uiteenlopende empirische casussen van lokale commons en stedelijke regio’s tot
mondiale klimaatnetwerken, convergeren in het inzicht dat effectieve en vaak
ook legitieme ordening in complexe samenlevingen voortkomt uit polycentrische
configuraties, waarin meerdere bestuursniveaus en actoren elkaar aanvullen,
corrigeren en soms ook beconcurreren.
[5] Zo analyseert Stephen
Lansing, Priests and Programmers (1991) en Perfect Order (2006),
het Balinese Subak-systeem als een zelforganiserend netwerk waarin ecologische
coördinatie, religieuze instituties en collectieve besluitvorming samenkomen.
In zuidelijk Afrika beschrijft Isaac Schapera, Government and Politics in
Tribal Societies (1956), deliberatieve praktijken zoals de kgotla, waarin
traditionele en formele bestuursvormen elkaar overlappen. Vergelijkbare
patronen zijn zichtbaar in gemeenschapsgebaseerd beheer van land en water in de
Andes-regio, waar lokale collectieven functioneren naast en in interactie met
staatsstructuren; zie onder meer Elinor Ostrom, Governing the Commons
(1990), en Rutgerd Boelens, Water, Power and Identity (2015). In
Zuid-Azië laat het Panchayati Raj-systeem, geanalyseerd door James Manor, The
Political Economy of Democratic Decentralization (1999), zien hoe formele
meerlagigheid wordt gecombineerd met lokale participatie, maar ook wordt
beïnvloed door sociale hiërarchieën. Recente literatuur verdiept deze inzichten
door polycentrie expliciet te verbinden met complexiteit, macht en adaptieve
governance. Zo laten hedendaagse studies zien dat polycentrische systemen vaak
ontstaan uit conflicten over hulpbronnen en zich geleidelijk
institutionaliseren via interacties tussen lokale en bovenlokale actoren.
Daarnaast benadrukken recente syntheses van polycentrisch bestuur dat
governance in de praktijk “verspreid, fluctuerend en relationeel” is, waarbij
meerdere besluitvormingscentra gelijktijdig opereren en elkaar beïnvloeden.
Deze literatuur convergeert in het inzicht dat polycentrische ordening zich
manifesteert als een gelaagde en relationele praktijk van governance, waarin
verschillende autoriteiten en kennisvormen elkaar aanvullen, overlappen en soms
beconcurreren. Tegelijkertijd maken recente studies duidelijk dat de
effectiviteit en legitimiteit van dergelijke systemen afhankelijk blijven van
de wijze waarop machtsverhoudingen, coördinatiemechanismen en toegang tot
besluitvorming institutioneel zijn ingebed.
[6] De meerlagigheid van
instituties impliceert niet automatisch gelijkwaardigheid; zonder expliciete
waarborgen kan zij juist leiden tot structurele marginalisering van minder
machtige groepen of regio’s. Zie onder meer Nancy Fraser, Scales of Justice
(2008), waarin wordt betoogd dat rechtvaardigheid in een geglobaliseerde wereld
afhankelijk is van de juiste afstemming van schaalniveaus en representatie;
Iris Marion Young, Inclusion and Democracy (2000), waarin structurele
uitsluiting binnen complexe besluitvormingsprocessen wordt geanalyseerd; en
Amartya Sen, The Idea of Justice (2009), waar wordt benadrukt dat
formele gelijkheid niet volstaat zonder feitelijke toegang tot participatie en
invloed. Binnen de literatuur over governance en ongelijkheid laten Saskia
Sassen, Expulsions (2014), en Thomas Piketty, Capital et idéologie
(2019), zien hoe institutionele configuraties systematisch ongelijkheid kunnen
reproduceren. Recente studies naar multi-level en polycentrische governance
benadrukken dat machtsasymmetrieën tussen niveaus en actoren kunnen leiden tot
ongelijke uitkomsten, zie Andrew Jordan en Dave Huitema, Polycentric
Governance (2023), en Michael Zürn, A Theory of Global Governance
(2018), waarin wordt gewezen op ongelijke toegang tot besluitvorming en
legitimiteitsbronnen. Aanvullend onderstrepen Boaventura de Sousa Santos, Epistemologies
of the South (2014), en Kwame Anthony Appiah, The Lies That Bind
(2018), dat ongelijkheid niet alleen materieel, maar ook epistemisch en
cultureel wordt geproduceerd, wat de positie van gemarginaliseerde groepen
verder verzwakt. Deze benaderingen maken duidelijk dat institutionele
meerlagigheid slechts legitiem kan zijn indien zij gepaard gaat met mechanismen
die inclusie, machtsspreiding en corrigeerbaarheid daadwerkelijk waarborgen.
[7] Elinor Ostrom
benadrukte reeds in haar latere werk over klimaatbeleid dat polycentrische
ordeningen belangrijke voordelen bieden doordat zij gelijktijdige experimenten
op meerdere niveaus mogelijk maken en lokale en regionale initiatieven niet
afhankelijk maken van één alomvattende mondiale overeenkomst; zie met name A
Polycentric Approach for Coping with Climate Change (2010). In deze
benadering ontstaat governance via een veelheid aan deels autonome, maar
onderling verbonden besluitvormingscentra, wat ruimte creëert voor
institutionele variatie en adaptief leren. Recente literatuur bevestigt dit
empirisch. Zie onder meer Andrew Jordan en Dave Huitema, Polycentric
Governance (2023), en Thomas Hale, Catalytic Cooperation (2018),
waarin wordt aangetoond dat polycentrische klimaatgovernance kan leiden tot
beleidsinnovatie, wederzijds leren en de verspreiding van succesvolle
praktijken tussen actoren en niveaus. Ook Harriet Bulkeley et al., Transnational
Climate Change Governance (2014), en Matthew J. Hoffmann, Climate
Governance at the Crossroads (2022), laten zien hoe netwerken van steden,
bedrijven en maatschappelijke organisaties bijdragen aan experimentele vormen
van klimaatbeleid buiten traditionele staatsstructuren. Tegelijkertijd
benadrukken recente studies dat deze positieve effecten niet vanzelf ontstaan,
maar afhankelijk zijn van de kwaliteit van institutionele verbindingen en de
verdeling van macht. Zie Frank Biermann et al., The Science and Practice of
Earth System Governance (2020), en Aarti Gupta, Transparency in Global
Environmental Governance (2014), waarin wordt gewezen op het belang van
transparantie, coördinatie en accountability. Aanvullend tonen Benjamin K.
Sovacool en Thijs Van de Graaf, Global Energy Politics (2020), dat
machtsasymmetrieën tussen actoren en regio’s bepalend zijn voor de mate waarin
innovaties daadwerkelijk worden opgeschaald en gedeeld. Deze literatuur
convergeert in het inzicht dat polycentrische klimaatgovernance weliswaar
potentieel heeft voor dynamiek en innovatie, maar dat de realisatie daarvan
afhankelijk is van onderliggende institutionele en machtsconfiguraties.
[8] De Europese Unie
wordt in de literatuur vaak opgevat als een prototypisch voorbeeld van een
polycentrische en meerschalige bestuursstructuur, waarin autoriteit niet
geconcentreerd is in één centrum, maar verspreid over supranationale,
nationale, regionale en lokale niveaus die voortdurend met elkaar interacteren.
Het concept van multi-level governance, ontwikkeld door Gary Marks en Liesbet
Hooghe, beschrijft de EU als een systeem van “doorlopende onderhandelingen
tussen geneste bestuurslagen”, waarbij bevoegdheden worden gedeeld en
overlappen in plaats van hiërarchisch gescheiden te zijn. Deze structuur omvat
niet alleen verschillende overheidsniveaus, maar ook een groeiende rol voor
niet-statelijke actoren en transnationale netwerken, waardoor besluitvorming
zowel verticaal als horizontaal verweven raakt. Recente literatuur bevestigt en
verdiept dit beeld. Syntheses van drie decennia onderzoek tonen dat de EU
functioneert als een complexe governance-orde waarin macht en
verantwoordelijkheid zijn verdeeld over meerdere niveaus, gekenmerkt door
interactie, coördinatieproblemen, asymmetrieën en wederzijdse afhankelijkheid.
Studies naar recente crises, zoals de COVID-19-respons, benadrukken bovendien
dat EU-beleid tot stand komt via intensieve interacties tussen Europese
instellingen, lidstaten en subnationale actoren, wat zowel de effectiviteit als
de legitimiteit van besluitvorming beïnvloedt. Tegelijk wijzen recente
bijdragen binnen governance- en systeemtheorie erop dat deze meerlagige en
deels zelforganiserende structuur kan bijdragen aan legitimiteit en
adaptiviteit, juist doordat verschillende niveaus elkaar aanvullen en
corrigeren. Daarmee kan de Europese Unie, ondanks aanhoudende kritiek op haar
democratische legitimiteit en institutionele complexiteit, worden begrepen als
een empirisch voorbeeld van een polycentrische orde waarin lokale, nationale en
supranationale niveaus niet los van elkaar functioneren, maar in een dynamisch
en wederzijds afhankelijk netwerk van beleidsvorming, implementatie en legitimatie.
[9] Zowel de Council of
Europe als het European Committee of the Regions beschrijven Europese
multilevel governance expliciet in termen van gedeelde verantwoordelijkheid
tussen de Europese Unie, de lidstaten en lokale en regionale overheden. Zie
onder meer Council of Europe, Reference Framework for Regional Democracy
(2009) en latere bijdragen over lokale en regionale democratie, waarin het
belang van gelaagde besluitvorming en subsidiariteit wordt benadrukt.
Vergelijkbaar stelt het European Committee of the Regions in zijn White
Paper on Multilevel Governance (2009) en daaropvolgende adviezen dat
effectieve en legitieme EU-governance afhankelijk is van samenwerking en
gedeelde verantwoordelijkheid tussen bestuursniveaus, waarbij lokale en
regionale overheden een constitutieve rol spelen in beleidsvorming en uitvoering.
Recente reflecties binnen het Comité, zoals in bijdragen rond de toekomst van
Europa en territoriale cohesie (2021–2023), bevestigen dat deze meerlagige
benadering niet louter een institutioneel gegeven is, maar een normatief
uitgangspunt voor democratische legitimiteit en beleidskwaliteit binnen de
Unie.
Reacties
Een reactie posten